广东：“省管县”还是“市管镇”？

   无论是“省管县”，还是“市管镇”，其目的都在于减少管理层级，降低行政成本，增强基层活力，提高政府服务水平。正因如此，“省管县”与“市管镇”并非一对矛盾的两面

　　东莞、中山是没有县的地级市，这样的地市在全国只有四个，而其中的两个在广东。在全国上下积极进行“省直管县”的探索和改革的同时，已经走过22年“市直管镇”模式的东莞和中山，在长期的实践磨合中一路走来，作为行政架构探索的一种罕见图景，无疑具有值得关注的经验和样本意义。

　　市管镇，破解镇域困境的良方

　　早在2009年广东省两会上，广东省人大代表黄康景就曾提出，广东应该探索地级市直管镇。目前我省不少镇的现状是“权力芝麻大，责任西瓜大，已经是手无缚鸡之力”。

　　黄康景告诉记者：“现在广东的东西北地区，包括珠江三角洲一部分地区的镇政府，除了少数的计划生育、农林业部门以外，设在当地的财政、税务、公安、国土、工商、司法、教育、劳动、安监、水利、电力、粮食等部门，均直属县（县级市）管。镇政府没钱没权，没有能力去协调这些隶属上级直接领导的部门，镇政府的职能几乎就只局限在计划生育、农业林业少数几方面的工作，却要面对30多项‘一票否决’的考核！”

　　面对我省镇域发展的现实困境，黄康景建议，全省现有地级市政府可以考虑直接管理镇一级政府。这样，通过减少县一级管理层级，从而极大地节约行政成本，提高行政管理效率。最重要的是可以在全市范围内整合各种资源，充分利用。这方面，珠江三角洲最发达城市之一的东莞、中山市，作为国务院试点的全国极少数的地级市直管镇的市，在二十多年的实践中，已经有了成功的经验。

　　在他看来，“地级市直管镇，切实可行，也正是时候。它的积极意义和省直管县的意义可以说是异曲同工的”。

　　“地级市直管镇” 的设想真的能在广东更大范围铺开吗？

　　面对镇域发展的困境，变革迫在眉睫。但是人们也必须清楚地看到，东莞和中山两市的行政架构有着先天的特殊性：一是两市所辖镇区面积较小，大都处于平原地区；二是所辖镇区身处改革开放的先发地区，经济实力较强。

　　此外，东莞与中山两市所管辖的镇街，从最初就不是纯粹意义上的镇，而是赋予了介乎县镇之间的权限。而且，“市管镇”这种模式的出现，从法律、政策支持上还始终是空白。

　　显然，非珠三角地区乡镇不具备这样特殊的条件。以地处粤北的韶关为例，南雄市除了古市镇和雄州街道外，其余16个镇到韶关市区的距离都超过100公里，更不要说还有更远的新丰、翁源等县了。与此同时，韶关目前的经济产业规模也难以辐射拉动全市乡镇的发展。

　　与此同时，“市管镇”这种模式走到今天，也给当地留下了不少发展后的反思。

　　目前，东莞市五星级酒店的数量仅次于北京、上海两地。在东莞多数五星级酒店可以300多元的价格订到房间，而邻近的广州、深圳同类房的价格一般都接近千元。各个镇区重复投入，低价竞争，也让东莞拥有了“全世界最便宜五星酒店群”的名头。

　　对此，东莞市委政策研究室副主任刘锦明有着更深刻的认识：“东莞这些强镇的涌现，离不开1988年开始实施至今的‘地级市直管镇’的行政管理体制。但是我们也要看到，这种‘诸侯割据’的发展模式，让城市的中心规模狭小、带动能力不强，各镇容易各自为政，基础设施、公共服务设施容易重复建设，带来资源浪费；工业布局缺乏更大范围的统筹，容易造成巨大的环境压力。发展到今天，如何在更高水平上提升城市水平和竞争力，是个必须直面的问题。”

　　分类指导，给强镇“松绑”

　　那么，“市管镇”这种模式还有没有推广的价值和意义呢？

　　答案是肯定的。“市管镇最大的合理性在于其富于效率，实现了政府组织结构的扁平化，提高了政府的行政效率，降低了政府行政成本。”黄康景说。东莞、中山两市的实践，已经实实在在地证明了扁平化的组织管理结构的优势和价值。从发展结果反观，如果当年东莞、中山两地没有实行“市管镇”行政模式，那么两市能否像现在这样涌现出这么多的“专业镇”“超级镇”，实在是要打上一个大大的问号。

　　面对广东地区发展极度不均衡的棋局，如何灵活运用好“市管镇”模式经验，同时最大限度地规避和控制其可能带来的弊端和风险，考验着广东执政者的智慧。

　　《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》提出：“对具备一定人口规模和经济实力的中心镇，赋予部分县级经济社会管理权限。”这已然给出了一条可行的路径—当一个镇域经济发展壮大到一定程度，需要相应的行政体制与之相配套时，那么也就迎来了体制变革的契机。去年下半年，广东选取了东莞石龙、塘厦，顺德容桂，南海狮山四个镇街进行“赋予部分县级经济社会管理权限”的试点。半年下来，从所取得的成效看，更为清晰地勾勒出一条可行路径：这是另一种意义上的“市直管镇”，并非像东莞、中山那样，纯粹彻底地从行政架构上取消县区一级，而是从事权上让经济发达镇最大限度地接近县区，为这些已经走在前面的镇进一步解放生产力松绑，解决“人大衣小”的成长烦恼。

　　显然，广东省对此的探索兴趣盎然，甚至显得有几分迫切，远非止于几个试点那么简单。本刊记者从省里目前仍在讨论的、尚未最后定稿出台的《关于简政强镇事权改革的意见》中，已然窥见几分端倪。根据该讨论稿判断，广东下一步乡镇行政改革的总体思路是变目前的乡镇相对静态管理机制为分类动态管理，即按照镇辖区常住人口、土地面积、财政一般预算收入三项指标，对镇重新进行分类，将镇分为一般镇、较大镇和特大镇，并根据实际，相应地量体裁衣，赋予不同权限。

　　“权力的下放必须是有限度、有选择的，同时是在城市全面统筹规划的前提下实现的。”刘锦明的这个认识，在乡镇分类动态管理机制建立后，确实可以得到较好实现。

　　“省管县”“市管镇”理当并行

　　与“市管镇”不同的是，从上个世纪90年代开始，“省管县”的探索就已经在全国展开。而近几年，“省管县”更是逐渐被推上全国行政体制改革的前沿。

　　在广东省社科院区域与企业竞争力研究中心主任丁力看来，所谓“省直管县”，就是减少行政层次，使省直接把转移支付、资金调度等经济权限下放到县，推进“扩权强县”。“很明显，国家自上而下推动‘省直管县’改革，其根本目的在于壮大县域经济、促进城乡一体化新格局的形成、加快农村和中小城镇的城市化进程。我国是一个城乡区域发展不平衡的大国，没有县域发展的现代化，就不可能有全国的现代化。”

　　但广东有着自己的特殊情况。“与全国大部分地区相比，广东省很多大型镇、中心镇早已经是‘富可敌县’，甚至是‘富可敌市’，行政体制与经济发展的矛盾有如‘小马拉大车’。正是这样的原因，我省行政事权改革的工作中，省委、省政府将把‘富县’与‘强镇’同时提上议程，无疑是从广东实际出发的明智之举。”丁力接着说道。

　　在4月29日召开的广东省富县强镇事权改革工作现场会上，会议相关文件明确，广东从2010年起开展省直管县财政改革试点，综合财政部要求根据广东主体功能区划的实际，将既属财政部规定试点范围的“产粮、产油、生猪生产”大县，同时又属广东主体功能区划中的生态县确定为试点范围。

　　与此同时，在继续推进已有的4个简政强镇事权改革试点的基础上，增加增城市新塘镇、东莞市长安镇为经济发达镇行政管理体制改革试点，拓展强镇试点范围，推进行政体制创新。镇政府主要围绕促进经济社会发展、加强社会管理、强化公共服务、推进基层民主四个方面履行职能，重点强化面向基层和群众的社会管理和公共服务职能。下放给镇与其经济社会发展相适应的行政许可、行政执法以及其他行政管理权，扩大镇政府对行政事务的管理和处置权限。

　　无论“省管县”，还是“市管镇”，其目的都在于应经济社会发展的客观需要，减少管理层级，降低行政成本，增强基层活力，提高政府服务水平。正因如此，“省管县”与“市管镇”并非一对矛盾的两面，理当并行。

　　特别值得注意的是，4月底，中央编办、国家发改委等六部门已经正式确定在全国13个省份的25个经济发达镇开展行政管理体制改革试点工作。由此可能带来的在事权上“市管镇”的相关法律法规的完善突破，以及中央政策的空间，都十分值得期待。