关于全面提升城市防洪排涝抗灾韧性系统防范化解城市洪涝风险的建议

　　编者按：城市防洪排涝是统筹发展与安全、守护人民群众生命财产安全、推进韧性城市建设的基础性民生工程。当前，全球气候变暖持续加剧，极端暴雨、台风叠加降雨等灾害性天气多发频发，国内多地频发区域性洪涝灾害，暴露出我国城市水空间管控薄弱、排涝工程体系不善、跨部门联防联控机制不健全等短板。新形势下，统筹城市开发建设与河湖行蓄洪空间保护，提升城市防洪排涝抗灾韧性、系统化解洪涝风险，成为我国城市安全治理和防灾减灾的核心重点工作。

　　一、当前我国城市防洪排涝面临的严峻形势与突出问题

　　（一）极端气候与城镇化叠加，城市产汇流条件持续恶化。全球气候变暖致使大气水汽含量增加、降水变率显著加大，短时特大暴雨、持续性强降雨、台风复合型极端降水的频次、强度不断突破历史极值，叠加城市雨岛效应，城区降雨强度和集中度进一步提升。伴随快速城镇化，城市路面大面积硬化，天然坑塘、沟渠、洼地等自然渗蓄空间持续萎缩，同等降雨条件下地表汇流更快、洪峰更大，极易短时间超出排水设施承载能力。我国多数城市排水系统依据历史气象数据建设，设防标准偏低，难以适配极端降雨工况。河南郑州“7·20”特大暴雨，台风“美莎克”引发的广西贵港特大暴雨，致城市内涝、洪水漫溢等灾害案例，印证当前城市防洪排涝体系应对极端气候的承压短板突出。

　　（二）水系空间遭挤占破坏，天然调蓄行洪功能大幅退化。部分地区重开发、轻生态保护，违规占用河湖岸线、滨河缓冲带、天然滞洪洼地开展城市建设。城区河道过度裁弯取直、明渠改暗渠等人工改造，破坏了天然水系雨洪调蓄功能，加快全域汇流速率、抬升洪峰水位，叠加部分河段行洪断面压缩，城市整体防洪能力持续弱化。同时，城市河湖、湿地、水塘被违规围填，天然削峰滞洪空间锐减，雨洪错峰调节功能基本丧失。河道管理范围内乱搭乱建现象屡禁不止，挤占行洪通道，导致沿江、滨海城市汛期易出现外江洪水、海潮顶托问题，城区涝水无法外排，内涝风险持续攀升。

　　（三）建成区开发趋于饱和，工程提标改造落地阻力较大。当前国内城市建成区土地及地下空间开发趋于饱和，存量建设格局固化，防洪排涝工程提标改造面临用地紧缺、地下管线密集、跨部门协调难度大等刚性约束。老旧城区雨水管网扩容迁改受既有构筑物制约，改造难度大、成本高。部分涉河遗留建筑存在阻水隐患，且与城市交通、人居等核心功能深度绑定，短期难以系统整改。滨水区域建筑密集、预留空间不足，河道拓浚、堤防升级需统筹防洪安全、景观风貌和亲水功能，多重约束导致工程提标改造推进阻力突出。

　　（四）行业标准衔接不畅，防洪排涝工程体系协调性不足。我国城市防洪、排涝工作分属水利、市政两大部门，行业管理分割、建设标准与建设时间衔接不畅、系统治理与工作协同不足等短板突出。工程建设多以分项实施、单项达标为主，未能形成全域统筹、一体推进的治理格局，整体防洪排涝效能难以充分发挥。洪涝水文过程具有连续性、系统性特征，仅靠单一环节、单一工程达标，难以有效应对极端天气引发的洪涝风险。新旧城区建设时序脱节，设施标准差距明显，老旧城区排水管网普遍标准偏低，大多仅满足1—3年一遇设防要求，存在管径偏小、淤积破损、雨污混接等问题，难以适配现代城市安全防控需求。新建片区排水规划碎片化，上下游、高低片区排水能力不匹配，低洼路段、下穿立交积水问题反复出现。此外，闸泵联调机制不完善，系统调度能力不足，内河水位与外江潮位缺乏联动调度，汛期外水顶托关闸后，城区涝水滞留时间大幅延长。多数海绵城市改造仅为单点整治，未纳入流域综合治理，源头、中途、末端防控体系衔接脱节，后期管护缺位进一步弱化了滞蓄减排实效。

  （五）非工程防控体系不完善，预警应急处置链条存在堵点。部门监测数据壁垒未完全破除，雨情、水情、管网流量、路面积水等数据未能实时共享，全域立体化精准感知体系尚未建成。极端短时暴雨精准预报、网格化积水预判能力不足，预警分级粗放、靶向推送滞后，普遍存在发布快、落地慢的问题。应急保障体系存在短板，专业化排涝抢险队伍力量薄弱，区域物资装备储备不均衡。轨道交通、医院、供配电等城市生命线工程防汛预案不完善，洪涝次生风险防控不足，灾后恢复周期较长。同时，防洪排涝存在多头管理、分头运维问题，流域上下游、城乡内外联排联调机制不畅，难以形成治理合力。

　　二、全面提升城市防洪排涝抗灾韧性的对策建议

　　坚持流域统筹、系统治理，以规划引领、工程固本、数字赋能、机制兜底为核心，统筹工程与非工程措施，构建“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的现代化城市防洪排涝韧性体系，提升城市洪涝风险系统防控能力。

　　（一）强化全域规划刚性管控，重塑城水共生安全格局。

　　一是开展洪涝风险精细化普查。全面摸排城市积水隐患、行蓄洪空间和工程薄弱点位，编制洪涝风险分区、积水隐患、超标雨水行泄通道等专项图谱，将河湖蓝线、洪涝控制线、蓄滞空间控制线纳入国土空间刚性管控，作为项目审批前置条件，严禁风险区内高强度开发，从源头遏制侵占水空间行为。二是优化城市竖向管控体系。将竖向高程设计纳入城市总体规划强制性内容，新建片区科学划分排水分区，落实高水直排、低水强排模式，杜绝高低水混排过载；城市更新同步梳理竖向高程，整改管网错接混排问题，整治顽固积水路段。三是健全项目全周期风险审查机制。在规划、审批、验收全流程嵌入防洪排涝刚性审查，城市更新、新区开发同步配套海绵城市建设方案，落实同步设计、同步建设、同步验收要求，对不满足雨洪管控、防洪安全标准的项目一律不予审批。

　　（二）推进工程体系提质升级，夯实城市防洪排涝根基。一是构建全链条协同防御体系。围绕流域水文全过程，贯通“源头滞蓄—管网转输—河道排涝—江河行洪”工程链条，统一各环节建设标准，补齐设施短板，实现全域防洪排涝体系整体达标。二是推进骨干工程提标升级。实施堤防除险加固、提档升级，保障干流堤防达标设防；优化内河闸泵布局，改扩建排涝设施，完善闸泵联调机制，破解外水顶托、涝水滞留难题；常态化开展河湖、暗涵清淤拓浚，恢复天然行洪断面，打通排水瓶颈。三是分级优化管网设防标准。结合城市规模差异化提升排水标准，有序改造老旧管网，常态化开展检测修复、雨污分流整治，清零管网隐患；为地下空间、下穿通道配套独立应急强排系统，动态消除积水点位。四是提质增效海绵城市建设。清退河湖湿地违规围填项目，恢复水系连通性，划定永久性生态调蓄空间，构建分布式与集中式相结合的雨洪调蓄体系，推广各类源头减排设施，形成蓝绿灰协同防控格局。五是预留极端降雨应急通道。针对超标降雨工况，因地制宜规划临时泄水、滨河泄洪通道，完善极端涝水疏导体系，防范极端天气下城市大范围内涝瘫痪。

　　（三）深化数字智慧赋能，提升“四预”精准防控能力。一是搭建智慧洪涝调度一体化平台。打破部门数据壁垒，整合各类水文气象、积水管网监测数据，构建全域立体感知网络。依托数字孪生、城市信息模型（CIM）搭建洪涝仿真推演系统，实现雨情水情演变、积水扩散、闸泵调度模拟预演，延长洪水预见期，提升极端天气预报精准度。二是建立分级精准预警联动机制。细化内涝预警阈值，推行全域、片区、单点差异化预警，依托多渠道实现预警信息精准直达重点区域、重点人群。建立预警触发、应急响应一键联动机制，确保快速处置、落地见效。三是优化极端工况应急预案。结合洪涝风险图谱修订专项预案，细化超标雨水疏导、人员转移、抢险布防、物资调配方案，常态化开展实战化防汛演练，杜绝预案流于形式。四是夯实应急保障能力。健全省市县三级排涝物资储备体系，配齐专业抢险设备，组建常态化抢险队伍，常态化开展实操实训，提升极端灾害应急处置水平。

　　（四）完善协同治理机制，压实防汛安全责任链条。一是构建部门协同治理格局。完善水利、气象、住建、应急、交通等部门联合会商、协同调度、联合督导机制，细化各方防汛职责，压实各类防洪排涝设施管护主体责任，健全城市生命线工程防汛防控机制，构建分工清晰、协同高效、全域覆盖的防汛工作体系。二是完善考核问责闭环机制。将城市防洪排涝韧性建设、内涝治理成效纳入地方党政领导班子绩效考核，聚焦水系管控、工程运维、应急处置等关键环节，针对违规侵占水空间、设施管护失位、应急响应滞后等问题，建立常态化督查考评、追责问责机制，刚性压实属地、行业、主体三方责任，推动各项防控举措落地落细、常态长效。（供稿：广西水利厅厅长邓长球、广西水利厅河长处处长饶广春、民盟广西区委会农业委主任广西发展改革委智库专家覃孟生）