时评：“一号文件”提速县域经济发展

　　新春伊始，新华社受权播发《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，这份文件是改革开放以来第11个，同时也是近年来连续发布的第6个以“三农”为主题的“一号文件”。

　　“一号文件”持续聚焦“三农”发展，既是全面建设小康社会长期所需，又是着力减缓外部冲击形势所迫。今年“一号文件”所提出的几大论述，无一不是在对大势准确研判基础上作出的精辟分析，如：“2009年可能是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，也是巩固发展农业农村好形势极为艰巨的一年”；“扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民”；等等。

　　推动“三农”发展的主阵地在县域，原因在于：一方面，县域经济联结城乡，其枢纽作用在中国总体进入以工促农、以城带乡新阶段后的今天正在不断得以凸显。有研究认为，依据目前各级政府职责划分，全国财政总支出的大头在基层，其中市、县支出应占全部支出的50%-55%；另一方面，由于长期重城轻乡、重工轻农惯性使然，中国县域经济的发展依然处于初级阶段，其落后处不仅体现在GDP占比远远低于人口、面积占比，更体现在发展质量远远不及都市圈经济。

　　无论作为经验还是教训，三十年改革开放历程明确揭示出，在中国这样一个新兴加转轨的大国，能否以比先行者更快的速度及更高的质量完成大体相同的增长过程，其最重要的变量即在于能否通过持续不断的制度创新、体制创新去适应不断变化着的形势。对此，基本的模式不外乎“自下而上”和“自上而下”两种，最为理想的情况则是撷取两者之长，经过局部的、自发的试错，尽可能低成本地总结出普遍性的规律并将之上升为多数者的共识和全局性的规划。

　　中国县域经济的制度创新模式正在逐步趋于优化。今年“一号文件”专辟章节论述如何推进农村综合改革、增强县域经济活力，其中不乏“乡财县管”、“扩权强县”、“省直管县”等新思路、新办法，而这些新思路、新办法在此前浙江等地率先进行的试点过程中，已经被证明为可以有效推动公共管理架构与市场经济秩序良性互动。

　　上述新思路、新办法的合理性其实不难理解：伴随中央不断加大转移支付力度，近年来省以下地方财政实际可支配资金已经占到全部财政收入的八成以上，但县、乡两级基层政府的财政困难不降反升，究其原因，除了转移支付过程中横向间的不平衡，更为重要的原因即在于纵向级次过多，由此很容易造成层层截流。特别是在“市管县”且市一级占据财政支出最大份额的情况下，市级政府同时承担发展城市和发展农村双重任务，但在实践中，这双重任务往往更偏重于城市发展、而轻视农村发展。

　　当然，只要涉及利益调整，改革就会遭遇阻力，这就要求我们在推进存量式改革的过程中，着意削弱改革的阻力，谋求增强改革的动力。今年“一号文件”恰恰较为显著地体现出了这一智慧，其所借之力包括：“省直管县”等改革经部分地区试点已有成熟范式，国际金融危机持续蔓延迫使农民增收必须另有新招，等等。我们认为，有了这些前期准备和时势助推，今年“一号文件”必能指引县域经济加速前行。