发改委:建中央省市三级财政体制 市不再管县

    “错位！越位！缺位！”昨天，发改委经济体制综合改革司发布关于农村政治体制的研究报告，直指县乡政府长期以来履行职能的诟病，同时提出划清政府间事权、减少政府层级的建议。

    该报告指出，长期以来，县乡政府在教育卫生、农田水利、社会保障、科技文化和维护农村社会稳定等方面力不从心，反而注重对微观经济生活的介入，热衷于抓项目、谈生意。

    “管了大量不该管的事，该管的事却搁置一边。”报告揭示了乡镇职能偏失的部分表现：很多需要市场本身和农民自己解决的问题，政府却要下指标、定考核，直接插手村委会内部事务，干涉农民生产经营，替农民决策。同时某些乡镇政府还存在用简单粗暴的方式解决问题的现象。

    关键原因：财力不足

    报告指出县乡财政负担过重是影响县乡政府发挥其应有职能的关键所在。1994年分税制改革后，借鉴中央政府的思路，省、市两级也采取与县乡政府分税来集中财力，而同时，将支出责任尽可能向县乡转移。由此产生了财政收入上移，支出责任下放，县乡财政缺乏必要自主权的体制状况。

    资料显示，2004年全国仍有相当数量的县行政事业单位发不出工资或不能全额发放工资，约有半数左右的乡镇入不敷出。

    财力不足，一方面使县乡政府不得不将扩大税源作为其行政的首要目标，片面强化经济建设职能，竞相招商引资、跑项目，积极干预微观经济活动，甚至不惜竭泽而渔，牺牲生态环境；另一方面，使县乡政府只能疲于应付“吃饭”的需要，无力保障公共产品的提供和社会管理的有效施行，导致乡村公共产品供给的缺乏，经济社会运行中出现诸多不公平、不公正、不民主的现象。更有甚者，为筹措经费，不惜违法违规，向农民和企业乱收费、乱摊派。

    体制缺陷：管理层过多

    该报告称，管理层次过多导致行政成本高昂，行政效率低下。在政府间关系上，我国行政体制的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工。在这样的体制下，县乡政府本应突出的公共服务和社会管理职能往往被其他职能所淹没、弱化。

    而在政府层级设置上，我国施行五级政府管理体制，省市政府掌握了大量行政资源，县级政府自主权过小，且市县争利严重，不利于县乡政府因地制宜履行职能。

    虚化乡镇财政

    对于上述现象，国研中心农村经济部研究室主任陈剑波对《第一财经日报》表示，将来县乡政府的存在可以取决于省政府。如果省政府觉得需要乡镇这一级政府参与办事，由省政府掏钱养着，不需要的地方尽可以撤掉。现在某些地区由于基层政府的财政压力，已经发生了撤乡并镇的情况。

    在财政方面，报告也建议，进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，在有条件的地方逐步取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但可财政同级，市级财政只管市辖区，并虚化乡镇财政，将乡镇预算归入县级财政管理，为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件。逐步形成中央、省、市(县)三级财政体制。