对火灾原因和火灾事故责任认定提起的行政诉讼应不予受

　　案情：2006年6月20日凌晨，某县农贸铺面发生火灾，将原告承包在内的五间铺面烧毁。县公安消防大队于2006年7月23日分别作出火灾原因认定书和火灾事故责任书，认定火灾是原告承包铺面里的床头长明灯烤燃蚊帐蔓延成灾，原告对该起火灾负直接责任。原告不服上述两份认定，向上一级公安消防部门提出重新认定，向上一级公安消防部门接到重新认定申请后作出的重新认定未向原告送达，到2006年10月12日原告才知道向上一级公安消防部门已于2006年9月2日作出重新认定，维持了县公安消防大队的认定。原告认为，县公安消防大队作出的火灾原因和火灾事故责任的认定，事实不清，证据不足，违反程序，遂依法向县人民法院提起行政诉讼，请求法院予以撤销两份认定书。

　　分歧：对公安消防机构就火灾原因、火灾事故责任作出的认定能否提起行政诉讼，由于《中华人民共和国消防法》第三十九条第一款和《广西壮族自治区消防条例》第四十六条没有明确规定，因而在审判实践中有两种不同的意见和看法，第一种意见将其纳入行政诉讼的受案范围，第二种意见认为其不是可诉的具体行政行为，不是行政诉讼法调整的范围，对该行为提起行政诉讼法院应不予受理。

　　第一种意见认为，该案属于行政诉讼的受案范围。其理由是，第一，对火灾原因和火灾事故责任作出认定是公安消防机构依职权作出的行政行为。根据消防法规定，对火灾原因及火灾事故责任作出认定是公安消防机构对本行政区域内的消防工作实施监督管理作出的一种外部管理行为，是公安消防机构的法定职责，这是法律明确授权的。第二，火灾原因及火灾事故责任作出认定是具体行政行为，它具有行政确认行为。公安消防机构对火灾原因及火灾事故责任作出认定，它仅适用于特定的火灾事故及特定的当事人，且对特定的火灾事故及特定的当事人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为。它具有强制力的行政行为，能产生行政法意义上的法律效果。火灾原因认定一经作出，非经法定程序，公安消防机构及火灾事故特定当事人不得随意变更，都要受该认定内容的约束。该认定一经作出，必然对相对人的权利义务产生实质性的影响，导致一系列可能产生的法律责任，是一项对相对人权利义务产生实质性影响的具体行政行为。第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（四）项规定，人民法院不受理对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为提起的诉讼。而《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条规定，行政诉讼法第十二条第（四）项中的“法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。2000年3月20日公安部公复字（2000）3号《关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》将火灾原因认定、火灾事故责任认定列为不属于行政诉讼法规定的受案范围是无效的，因为公安部的这一批复属于部门规章，并不是法律，以部门规章去限制公民的诉讼权利是没有依据的，也违反上述法律及司法解释的规定。

　　第二种意见认为，该案不是行政诉讼法调整的范围。其理由是，第一，《中华人民共和国消防法》第三十九条第一款规定，“火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。” 《广西壮族自治区消防条例》第四十六条第一款规定，“火灾扑灭后，公安消防机构应当及时对火灾原因、损失情况迅速开展调查、核实，查明火灾原因，并应当在火灾扑灭后六十日内，向火灾当事人出具火灾原因认定书；需要进行技术鉴定或者组织专家论证的，应当在火灾扑灭后的九十日内，发出火灾原因认定书。”以上法律法规授权公安消防机构依职责对火灾原因、火灾事故责任作出认定，当事人如对公安消防机构作出的火灾原因认定不服的，可在规定的时间内向主管公安机关或者上一级公安消防机构申请重新认定，对认定能否提起行政诉讼，法律法规没有规定。法律法规没有明文规定受理的，法院不能受理。第二，公安消防机构就火灾原因、火灾事故责任作出的认定应是一种专业技术鉴定，它运用科学技术，通过对火灾现场提取的痕迹物证进行技术鉴定等方法，对火灾这一特定法律事实的产生原因、事故责任，进行的客观事实评价。其性质是一种调查方法，是一种专业技术鉴定行为。第三，火灾原因及火灾事故责任认定结论作为一种鉴定结论，只具有证据作用。根据法律及证据交换的规定，鉴定结论是法定证据的一种，任何一种证据都必须在法庭上查证属实被法院采信后，才具有法律意义上的证据效力，成为定案的依据。火灾原因及火灾事故责任认定只具有认定事实的证据作用，只有当其真实性、客观性、合法性被充分证实，并能与其它证据之间形成一条环环相扣的证据链时，才能被法院作为证据采信，成为定案的依据。目前这类认定还有交通事故责任认定及医疗事故鉴定，它们都是一种专业技术鉴定，不具有行政决定的效力，不属于具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。原告对火灾原因及火灾事故责任认定结论不服，不能提起行政诉讼。
    笔者同意第二种意见和看法，对原告不服县公安消防大队作出火灾原因和火灾事故责任认定提起的行政诉讼，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项、第四十二条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，应作出不予受理的裁定。