【摘要】在城镇化的进程中，社会风险急剧加大，社会稳定形势严峻。中国要有效地防范大规模的社会动荡，需要一系列社会改革。一是要走出稳定思维的误区，建立维稳缓冲机制;二是以县政改革为突破口，建立基层公共服务型政府;三是建立合理的社会利益表达和博弈机制。
快速城市化是中国现代化的典型特征，城市化引发的是全面、系统和深刻的社会变迁。本文中的城镇化包括以大城市的加速扩张为代表的城郊的城市化和农村的城镇化，是二者的统称。在城镇化的进程中，圈地现象、恶性拆迁、环境污染等问题，都对城乡社会政治稳定产生了不同程度的不良影响，以至于一些学者开始反思社会动荡的可能性。弄清城镇化进程中的社会风险及其诱因，积极采取有效措施予以化解，已经成为当前必须面对的突出和重大问题。
当前城镇化进程中的社会风险形势与特征
土地城市化的加速使土地和拆迁问题成为社会冲突的“痛点”和“引爆点”。城镇化的过程就是集体土地转变为国有土地的过程，当前土地城市化的速度远远大于人口城市化的速度，有学者将这一现象称之为城镇化的“大跃进”现象，这一现象的背后是土地和拆迁问题带来的持续不断的社会冲突，这种社会冲突通过网络情绪化的渲染和扩音，以强烈的社会不满和广泛参与为特点，对公共权威形成挑战，成为社会不稳定的“痛点”和“引爆点”。
近20年来，国家向农民征地约1亿亩，共获得征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。由于有这种利益冲动，各地都把出卖农民土地作为获利和创收的重要措施。因这些非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足0.7亩，每占用1亩耕地就会造成1.4人失去土地，依此推算，13年来全国共有6630万农业人口失去了赖以生存的土地。由于土地是农民的生存保障，而且土地问题往往涉及巨额经济利益，因此，也就决定土地争议更具有对抗性和持久性。从目前的情况来看，在农民维权中，土地问题约占65%以上。而随着城市化进程，城市房屋拆迁中的冲突和纠纷，各地的强拆、血拆前仆后继，正在成为市民维权和社会冲突的主要发生领域和不稳定因素。究其原因，当前的征地拆迁办法是具有强制性、垄断性的行政占用方式，农民市民缺乏利益表达的有效渠道，在土地买卖和拆迁补偿过程中处于严重不对等的谈判地位，既不能决定卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，造成弱势的农民、市民以只能以上访、自焚的方式来增加交易成本，影响土地和房屋的补偿价格。
县域政权已经成为最不确定的政治断面。近年来，县域社会冲突严重，基层矛盾凸显，基层社会稳定形势日益严峻。当前群体性事件中的泄愤和骚乱事件大多都发生在县域。各个县域在锦标赛式的竞争中，把城镇化作为县域经济发展的重要战略和抓手，在实施城镇化的过程中，招商引资成为地方政府的中心任务，权力的资本化使基层官民对立日益严重。
2008年，贵州瓮安、云南孟连、陕西府谷、广东惠州、江西铜鼓、重庆开县等县域发生的多起群体性事件让全国为之震动;2009年江西南康、湖北石首、山西临县等又相继爆发了大规模群体性事件。2010年的宜黄事件酿成了巨大的舆论风暴。县域群体性事件不论是在规模、频度和强度上都发生了引人注目的变化。从冲突爆发的规模来看，单个事件的冲突规模不断扩大;从基层社会冲突的程度上看，冲突的强度与烈度不断加剧;从群体性事件的发生频度来看，由于群体事件中多种矛盾问题交织，群众心中累积了大量的怨气和怒气，官民对立的情况日益严重，从县域群体性事件规模、频度、强度和性质来看，县域政府面临着严重的信任危机。
社会底层庞大，正在成为“没有机会的群体”，二代农民工和底层知识青年已经成为社会不稳定的主要风险点。在快速城镇化的过程中，由于社会改革滞后，社会分化不断加剧，集中表现为贫富差距仍在攀升，城乡分化越来越严重，低收入群体与主体社会脱节。在城镇化的过程中，随着房价不断攀升以及向上流动机会的减少，越来越多的中下层群体被抛入底层，社会底层群体越来越庞大。国企下岗失业工人、包括农民工在内的农民群体、难以就业的知识青年等被甩到社会结构之外，正在成为“没有机会的群体”，蚁族、二代农民工的生存困境成为人们关注热议的对象。据国家统计局2010年发布的监测数据，2009年度全国农民工总量已接近2.3亿人。而随着80后、90后二代农民工成为农民工中的大多数，在城镇化的进程中，他们不仅面临着土地和户籍的困境，作为“飘移的一族”的代表既不能融入城市，又缺乏竞争和上升流动的机会，而且由于制度性原因成为获利较少甚至是绝对的利益受损群体。
社会心理失衡和互联网传播的情绪渲染和扩音效应，使社会风险的随机性加大。快速城镇化加剧的社会两极分化，使普通民众的相对剥夺感和不公平感得到强化。社会心理失衡和对政府有关部门公信力的质疑，致使一些大的群体性事件中，绝大多数参与者与最初引发事件的原因并没有直接利益关系，往往是为了发泄对一些长期积累的问题的不满，群体性事件中所表现出来的底层社会的怨恨和对立情绪越来越严重，大大增加了偶然事件诱发大规模冲突的可能性;互联网政治的特征在群体性事件中表现得尤其明显。以短信、网络为代表的新媒体，其传播过程中的情绪渲染和“扩音”效应，以及信息扩散的从面到面的网络化特征，能够迅速动员大范围的围观和行动，使社会冲突和风险的不确定性加大，极大地增加了社会风险的突发性和随机性。这些冲突虽然仅仅是情绪发泄，短期内难以形成持续时间长、影响全局的社会风险，但是会导致政府合法性的加速流失。
城镇化背景下引致社会风险的诱因
从总体上来看，社会冲突在可控的范围内，但目前的社会形势越来越紧张，社会张力明显增大，冲突的强度与烈度不断加剧，维稳的成本和压力也越来越大。其原因主要有：
稳定思维陷入误区，维稳机制失灵。当前的维稳机制表现为政府、官员、群众三输的局面。一个明显的标志是各地维稳成本越来越高，陷入了“越维越不稳”的困境。根据2010年两会上的国务院报告，2009年我国公共安全方面的财政支出增加了16%，而2010年8.9%的预算增幅已超过国防开支增幅，总金额亦逼近后者，高达5140亿元人民币。从政府的层面来看，由于信访制度的悖论——既赋予了访民信访的权利，又以越级上访作为考核地方稳定的指标，事实上又收回了访民信访的权利，致使民众的不满缺乏有效的疏通渠道;同时由于信访局隶属于各级地方政府，在信访仍是访民权利救济的主要渠道的背景下，当地方政府侵权行为发生时，由于缺乏中间的缓冲机制，政府直接面对群众的不满，使政府管治失灵并脆化，这意味着巨大的政治风险。从官员的层面来看，由于“零指标”和“一票否决”的巨大压力，地方官员时刻处于高度紧张状态，不得不运用一切资源并不择手段地用一切可能的方式来消除或者掩盖甚至是压制各种社会冲突和利益表达，花钱买稳定、“捂盖子”、劳教、批斗等等，从而把自己置于民众利益表达的对立面。从民众的角度来看，民众被提供了一种误导性的预期：只有当你的利益表达或抗争成为“威胁稳定的事件”时，你的问题才会得到重视并有可能会得到解决。“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”已经成为民众维权的日常理性，“制造不稳定”也变成了一种被越来越普遍运用的弱者的武器，法律外解决、暴力性抗争成为主要的维权方式。
基层政府权力运行及职能异化。随着市场经济改革的深入，以县域政权为代表的基层治理的结构性困境日益彰显：一是基层政治中的官场生态恶化。官员群体腐败导致政权体系的自我清除能力几乎丧失。二是地方经济发展行政化和县政职能异化，使少数基层政权具有较强的掠夺性。权力与资本结盟所形成的利益链条，已经在地方形成了一个强势利益集团，强势利益集团漠视甚至是侵害着弱势群体利益，并不断制造着“利益受损群体”。三是地方政治中的“灰社会”或“黑社会”性质势力的蔓延。近几年频发的县域群体性事件以及一些地方如重庆“打黑风暴”中所曝出的“灰社会”或“黑社会”头目竟然堂而皇之地成为人大代表、政协委员，反映了基层政治的“灰”“黑”化倾向;四是国家政策从中央到地方在基层政治运作中的异化、虚置严重。在目前的制度安排下，凡是意图约束地方政府官员的中央政策和国家法律，无论措辞如何强硬，在执行过程中最终都难免陷入执行者“球员兼裁判”的困境，从而丧失刚性约束力，地方政府权力运行异化为领导个人的政绩和升迁的工具。由于地方政府的结构性困境和职能异化，使基层社会官民对立日益严重，基层政府与社会的关系正在向着恶性破裂的方向发展，一个充满危险的逻辑正在展开——政治权威急剧下降——法制权威无形消解——社会安全底线动摇，民众对地方政府的信任危机正在不断加剧。
社会公正和利益表达的弱制度化。当前的中国社会已形成一种排斥性体制，最大的特点就是社会成员层级流动存在巨大障碍。处在下层的社会成员垂直流动的障碍越来越多，能够真正实现向上层流动的人越来越少，社会基本的公平和公正规则被破坏，造成底层社会仇官仇富心态，相对剥夺感增强。地方政府希望通过压制和牺牲弱势群体的利益表达，来实现短期内的社会稳定，维护的是既有的利益格局，对社会公正造成了严重损害。在被曝光的诸多矛盾冲突事件背后，是利益表达机制的缺失。以钱云会案为例，在征地拆迁过程当中，村民甚至包括群众自治组织都缺乏有效的制度化渠道参与到县乡治理当中，在正常的利益表达难以实施的情况下，只能通过上访和对抗参与到地方治理当中。这正是当前农村社会稳定问题日益严重的重要结构性原因。若不从根本上解决利益失衡与社会公正问题，一味以稳定为名压制合法的利益表达方式，则只会积聚矛盾，扩大冲突，使社会更不稳定。
现有维稳思维的最大误区之一，是将民众的利益表达与社会稳定对立起来，将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。不仅严重增加了维稳和社会良性运行的成本，而且会破坏全社会的是非观、公正观等价值理念，非但不能促进社会公平，反而加速了社会基础秩序和社会价值体系的失范。
现代信息技术的发展，使社会冲突中社会动员方式、路径、速度发生了实质性变化，加剧了社会风险的偶发性。随着通信技术日益大众化，公众对一些问题的争论往往会迅速扩散。在信息技术快速发展的今天，公民通过网络进行社会政治参与的规模和数量越来越大。据统计，截至2009年6月底，中国网民规模达到3.38亿人，较2008年底增长13.4%，上网普及率达到25.5%。由于网络的交互性、传受一体化、快捷性等传播特点，特别是短信、微博等新的信息收发平台的诞生，使一个偶发的小事迅速演变为舆论风暴，并形成强大的舆论压力，进而突破地域界限、身份区隔，使各个阶层的社会成员都参与到现实的群体行动中，最终形成较大的群体性事件。2009年发生的湖北省石首事件、新疆自治区“7·5”事件、海南省东方暴力袭警事件、吉林省通钢事件等都是通过网络实现互动，不仅在社会现实中有众多的参与者，而且得到众多网民在网络上参与评论甚至声援。尤其是以微博、短信为代表的现代信息技术的迅猛发展，已经对中国的社会政治生态产生了较为深远的影响。因此，充分重视网络的重要性，将公民通过网络进行社会政治参与纳入制度化正式参与的轨道，成为当务之急。
城镇化背景下化解社会风险的思考
中国要长治久安，需要改变执政理念，更需要系统的制度建设。这要求执政者有危机意识和创新精神，中国要有效地防范社会大动荡，需要一系列社会改革。
走出稳定思维的误区，建立维稳缓冲机制。现有稳定思维的最大误区之一，是将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。在利益分化和思想多元化的背景下，民众正常的利益表达甚至是对社会的不满都是正常的，它起着社会减压阀的作用。因此，要变过去绝对的、刚性的稳定为相对的、韧性的稳定，要着重为民众的不满建立制度化疏通的渠道，以制度化的方式消解矛盾和冲突，走出花钱买稳定的怪圈。
美国政治学家亨廷顿认为，政治不稳定主要是由于政治制度化落后于政治发展的结果，制度的复杂性决定了制度的适应性。当前，重要的是要改变党政一元化、总体性治理体制，增强人大以及司法体制的权威性，从维稳机制方面来看，改革信访制度和信访体制，充分发挥各级人大利益表达与利益整合的功能，把信访纳入人大系统，让人大成为政府与民众的联结点;同时，推进司法改革，树立司法权威，让法律救济逐步替代行政救济，使法治成为解决社会矛盾和冲突的长效手段;以人大和司法作为维稳的缓冲区，避免政府和民众的直接对抗。
以县政改革为突破口，建立公共服务型政府。要真正实现长治久安，关键是转变政府职能。据专家统计，当前群体性事件80%发生在县域。徐勇通过对贵州瓮安事件、江西南康事件、湖北石首事件的透视，发现在社会结构性变革的今天，政治体系各部分的“政治应力”更为不平衡，社会矛盾及其集中反映的群体性事件很容易在那些“政治应力”最为脆弱的“接点”部位发生，而县域就是这样的接点部位，换句话说，县域是当前社会冲突与社会不稳定的主要地带。因此，化解社会风险，应以县政改革为突破口。当前县政府球员兼裁判的双重身份以及信访稳定一票否决的重压，使信访问题的处理逻辑变成了单纯的花钱消灾、私下摆平，在信访循环中权威资源、法律资源和道德资源不断被侵蚀。政治结构的调整是化解民怨和“刚性稳定”困局的根本：一是强化县级政权及其治理能力，全面优化提升县域治理，由经济发展型政府转变为公共服务型政府;二是让人民通过制度化渠道更多参与到地方性治理中，实现利益表达和利益均衡，是实现县域权力公共性的关键。浙江温岭地方治理改革中以地方和基层人大为平台尝试财政预算公开的探索，给地方治理改革以很大的启示。
建立合理的社会利益表达和博弈机制。宜黄拆迁、钱云会案的背后都透视出一个问题，即民众难以有效地在拆迁、补偿等涉及到自身利益时，进行制度化的表达和讨价还价，由此造成官民的不信任和对立已经成为常态。钱云会案中，乐清市政府的清白要有央视这样的媒体介入来证明，其成本是巨大的，也是不可复制的。唯有建立合理的社会利益表达和博弈机制，才能形成官民之间的制度信任。
在社会利益的表达和博弈机制的构建和完善方面，应着眼于已有制度的操作性实践，比较现实的路径有两个：一个是以基层人民代表会议为突破口和平台。一方面要做实基层人大代表选举，在条件成熟之时，实行人大专职化，让人大成为政府与民众的联结点。另一方面，党内民主建设也是构建民意表达和制度化参与的一个重要组成部分。在中共十七大报告中，党内民主建设最为切实的措施就是县(区、市)级党代表常任制改革和党委决策民主化改革。其目标之一是“反对和防止个人或少数人专断”，执政党内部的民主机制革新有利于推进以党员为代表的民众的利益表达和民主决策。
(作者为郑州大学公共管理学院副教授、政治学与公共事业管理系副主任，中国社会科学院农村发展研究所博士后)