从“市管县”到“省管县”的历史吊诡

“省管县”，或者说“强县扩权”，被认为是不少经济发达地区的发展秘诀，如浙江和江苏，这两个省份强大的县域经济被认为是该区域经济繁荣的重要因素。对此，经济学家张五常也有过类似论述，他指出，正是县际经济的竞争，才产生了中国的经济奇迹。

　　近年来，这样的结论并不仅仅停留在学术讨论层面，也反映到了政府决策过程中。不少中央政府和省一级地方政府纷纷出台政策支持县域经济的发展，这些政策的核心，就是通过省管县，即赋予县一级行政机关更多的财权，从而达到发展县域经济的目的。2009年的中央一号文件，指出要“推进省直接管理县（市）财政体制改革”，财政部近日公布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，更是对一号文件的作了更为具体的落实。

 　今天看来，省管县比市管县有更大的优越性。但是翻看历史，我们却会发现，当初我们从省管县向市管县转变，也是为了经济发展的需要。从制度的规范层面而言，1954年宪法实行的是省县乡三级管理体制，并没有赋予“市”的辖县权，根据1957年的统计，全国仅有3个市领导4个县，这一时期占主导地位的行政区划层级是三级制。

　　目前的市管县体制发端于1958年。这一年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。鉴于市领导县的例子增加过多而1954年宪法中没有相应规定，全国人大常委会专门于1959年颁布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》（现已失效），其中称，市领导县的理由是“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，……密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配”。

　　此后，市领导县体制迅猛发展，到1960年底，全国88个地级市中有50个领导县，加上两个直辖市，共有52个市领导237个县，实行市领导县体制的地级市和直辖市占地级市以上城市的58%。

　　一个有趣的现象是，虽然市管县在上世纪八十年代初已得到迅猛发展，但是1982年宪法并没有对此作明确规定，反而是确认了省管县的模式。1982年宪法第三十条规定，省、自治区分为“自治州、县、自治县、市”，直辖市和较大的市分为“区、县”；自治州分“县、自治县、市”。也就是说，“市”与“县”并非上下级关系。

　　也是在1982年，中共中央发出《关于省、市、自治区党政机关机构改革的若干问题的通知》，提出“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县”。该年年末，该政策首先在江苏省试点，中央批准江苏省在全省范围内撤销原有的地区行政公署，实行市领导县体制。

　　1983年，中共中央、国务院发出了《关于地市州党政机关改革的若干问题的通知》，明确指出：“以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础逐步实行市领导县体制，……是我们改革的基本目的和要求。”随后，地市合并和撤地设市工作大范围开展，实行市管县体制的地级市的数量迅速增加。1986年，国务院发布《国务院转批民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》，将可以辖县的地级市的设立标准予以量化。

　　为什么市要管县，而不是依照我国现行宪法第三十条的精神实行省管县？从现有资料来看，当时实行市管县是经济发展的需要。1983年《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》中专门指出了省管县的弊病：“在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内，往往存在地、市、县、镇几套领导机构，层次重叠，部门林立，行政工作人越来越多；人为地造成城乡分割、条块分割的局面，工作中互相矛盾，抵消力量”。更为重要的是：“在六十年代，辽宁等省在经济发达地区实行了市领导县的体制，……是符合社会主义建设客观规律的成功经验。”

　　历史如此吊诡，现在被证明是不符合经济发展需要的市管县体制，当时却是先进生产力的代表！为什么市管县符合当时的经济发展需要？一个可能的解释是，在当时的计划经济体制下，经济资源与行政资源高度重合，城市由于行政级别上的优势，集中了绝大部分经济资源，在广大县域内很少有工业企业的存在。正是由于市区经济的发展，必须有更为广大的农村为其提供必要的粮油等日常生活用品的供给，而这些资源是原本市区内的农村所无法提供的。另外，市管县也可以在一定程度上将市区的经济资源与下辖县市共享。这样也就解释了为什么在计划经济时代是经济发达地区实现市管县。

　　如果说市管县在改革开放初期显示了旺盛的生命力，那么在改革开放向纵深发展，尤其是发展市场经济之后，传统的市管县模式就遭遇了巨大的挑战。上世纪九十年代以后，民营经济得到了迅猛发展，与传统的国有经济扎根于市区很不同的是，民营经济主要根植于县乡一级，很少在市区内出现。这是因为农村中的农民由于生计的压力，不得不从事当时主流社会所不屑的各种经济行为。但是城市里的绝大部分的人群，还是在国有企业内就业。

　　当城市里的国有企业因为体制上的原因而日趋式微时，当初只是小打小闹的民营经济却成为当地经济繁荣的源泉，这时市和县之间的经济力量发生了显著的变化。浙江的不少地区在20世纪末出现了很有意思的现象：不少县的经济实力已经超越了市本级。当县域经济实力已经逐步强大，但是在行政体制上却还是实行市领导县，那么行政权限和经济发展之间的不匹配现象就逐步显现。正是在这个背景下，才产生了要解决省、市、县三者矛盾的“强县扩权”，由此让县域经济得到了更加健康的发展。

　　这样说来，从严格的意义上讲，省管县并非制度创新，只是对历史的回归而已。需要指出的是，在浙江是蓬勃的民营经济的发展，才有了强县扩权的要求；在江苏，则是县一级机构成为外商直接投资的主体，才产生了省管县的呼声。

　　概而言之，是县域经济的迅猛发展，才会有省管县的要求。不过绝大多数的观察家在看到强县扩权时，并没有理顺两者之间的逻辑关系，往往将作为经济发展结果的强县扩权视为是经济发展的诱因，殊不知经济发展之后才会有强县扩权的要求。

　　（作者系上海金融与法律研究院研究员）