“镇”改“市”，财权是要害

    日前，山东省宣布将启动镇级市试点，计划用3-5年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。“镇级市”这一概念再次引起公众关注。

　　“镇级市”的设立会给乡镇发展带来什么？会否造成基层人员冗余、镇盲目建设，甚至限制县域经济的发展？经济导报记者就此采访了山东大学政治学与公共管理学院副院长王佃利和山东农村改革与发展研究会副会长、导报特约评论员秦庆武。

　　有利于城镇化发展

　　王佃利接受导报记者采访时说，“在我国，一般谈到城市实际上大体有两种理解：城市作为一种与农村相对应的景观形态，主要通过楼房、马路、工商业等外在城市景观体现；而从管理体制上来说，城市是国家设置的地方行政建制，作为一种行政建制体现。”此次设立镇级市并不是改变行政层级的划分。“实际上指的是以城市的标准来建设镇，提升城镇面貌，在镇的行政区域内促进城市景观形态的发展。”王佃利认为。

　　他分析说，“近几年，虽然我国城镇化发展特别快，但以往我国城镇化进程的特点是行政主导的发展，比如设立县级市，虽然加大了城镇化进程，但这样的城镇化的质量不高。可以说，该地域的产业结构、居民生活保障仍然没有大幅度提高。以往城镇化建设主要是以县（市）政府驻地为核心，乡镇成为被忽略的地区。”

　　“这是过去城镇化发展的模式。现在通过设立镇级市，将城镇化的发展重点放在基层，注重城镇化发展的内在质量，注重通过城市自身的建设促进城镇化。这样一个出发点或方向，是非常好的。”王佃利说。

　　目前山东城镇化率到2008年仅为47.6%，城镇人口、城镇建成区面积分别达到4480万人、7170平方公里，有95个小城镇跨入全国千强镇行列，但是排名相对靠后，规模相对较小。一些经济较发达镇的发展已经受到限制。

　　秦庆武认为，“发展比较好的镇，一是人口比较多，二是产业比较集中。但它们的发展已经受到限制，比如现在很多都是乡财县管，很多财政收入都上交到县里管理，限制了乡镇发展。”

　　那什么样的镇能设成“市”？山东目前有大约1300个镇，其中中心镇有252个。“这些中心镇经济发展较快，但并不是每一个中心镇都具备设立条件。”秦庆武认为，镇级市首先不能离县城太近。其次，镇级市必须人口相对集中，非农业人口规模达到3万-5万人左右。最后，必须具备一定的经济基础和产业支撑。其中，“人口规模是设镇级市最重要的标准”。

　　规范放权是关键

　　在“镇级市”改革中如何放权？按照温州“镇级市”试点方案，这些试点镇将扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权。其中包括：每年安排不少于所在县总量1/3的用地指标，单独切块、直接下达给强镇统筹安排；县与镇财政分配采取确定基数、超收分成、一定3年的办法。强镇的土地出让收入除上交有关税费外，80%-100%留给镇，县属部门驻强镇的下属单位在镇内的各种收费，除县以上部门代收和特别规定外，都统一纳入镇财政专户管理。

　　此外，尽管试点镇的行政级别不提高，但其党政一把手“升级”：书记进入所在县(市)委常委，镇长明确为副县长级，列席县(市)政府常务会议。

　　“其实，县一级的经济管理权限已经很小了，实际上也没有多少权可放。最主要的是，设立镇级市后，镇应该有相对独立的财政，这一点非常关键。”秦庆武说，“虽然现在乡镇也作为一级财政来对待，但县对乡镇财政统得很死，基本上是乡财县管，乡镇的财政基本上都要交给县，乡镇留存很少，由县统一使用。那么，为了促进经济发达镇的发展，应当赋予镇相对独立的财权，让其有充分的自我发展能力。”

　　给镇放权之后，会不会造成基层人员冗余的情况？秦庆武认为，“不能因为增加了权限而多设机构，增加人员编制，实际上镇的行政级别并未提高，只是主要领导干部高配。主要领导享受副县级待遇，按镇权限管理。城市管理与农村管理是有区别的，比如，城市管理可以提取城市建设费，乡镇管理没有。乡镇如果要想建设好，可能资金自主权上就要大一点，资金留存就要多一点。”

　　王佃利认为，“对镇来说只是放权，而非成立新的机构，不会造成人员冗余，机构臃肿。现在最重要的是，放权的内容和形式是不是真正符合镇发展的需求。放什么权，放到什么程度，都需要根据各个地方不同的发展需求和发展状况，规范放权。”

　　对于扩大镇级市的财权是否会造成富镇越富、穷镇越穷，从而影响县域经济发展的问题，秦庆武表示，目前，不少县建设得不错，但乡镇一级建设较慢。其实，县域经济的发展也需要一个过程。把权力下放给乡镇的力度大一点，乡镇发展得才快一点。县域经济如果只有县城的发展，没有乡镇的发展，没有农村的发展，这样的县域经济也发展不起来。“县域经济发展是一个整体。”