江西省“县财省管”改革初见成效

    编者按：2005年，江西省启动省直管县财政体制改革试点。从国定贫困县，到省级贫困县，再到一般县市，如今在80个县市全面铺开。2009年，这80个县市的地方财政全部超亿元，“县财省管”改革功不可没。
    2009年7月，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求各地在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上，确定市、县财政各自的支出范围。转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请。《意见》明确要求这项改革将在2012年底前在我国除民族自治地区以外全面推行。
　  实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐。1992年浙江省试行"强县扩权"改革，首先实行了财政意义上的省直管县体制。至今年1月，全国22省(自治区、直辖市)的818个县市实行了财政省直管县改革。
    近日，本报记者深入浙江、江西和贵州等地调研。从今天起，本版将陆续推出系列调研报道“县财省管·探索与困惑”，敬请关注。

　　去年江西省的县级财政总收入增长19.4%，“县财省管”初见成效

　　在江西新建县联圩乡大洲村，种粮大户孙祖升今年再也不用借贷买农资了。4月中旬，他就从乡信用社领到了各项惠农补贴9.2万元。而在前几年，最早也要到6月份之后，孙祖升才能领到补贴。
　　2010年，江西省财政下拨给新建县农作物良种补贴资金1778.62万元。3月18日，拨款文件和资金几乎同时到位；3月23日，补贴资金就通过国库集中支付业务系统下到了各乡镇财政所。
　　“原来市财政收到省里拨款，再重新下文拨付到县，一般要半个月以上。”此前，新建县委常委、宣传部部长凌菲曾分管财政工作。“改革减少了中间环节，提高了资金使用效率，规范了资金分配，从机制上杜绝了以前经常出现的各种问题。”
　　2009年1月，新建县正式实行省直管县财政的体制。在维持市财政支持和数据报关汇总程序不变的基础上，省财政将体制基数、收入计划、基金收入分成、转移支付及专项资金补助等8项内容直接下放到县，同时加大了对县财政收入增长的奖励返还力度，将“五种共享税”上划省级的40%增量部分划归县财政。
　　2009年，新建县可用财力达19.8亿元，比改革前的2008年增加了4.1亿元，增幅26%。“一般来说，财力年年都会有自然增长，但如果没有省直管县的财政体制，增长的幅度绝不会有这么大。”新建县财政局局长林宗辉说。
　　数据显示，2009年江西地方财政收入首度实现县县超亿元，县级财政总收入增长19.4%。省直管县财政改革，功不可没。县级财力的增强极大地刺激了基础设施和民生工程的投入。在国家扶贫开发工作重点县兴国县，去年仅此两项就投入财政资金近10亿元。

　　单纯依靠“县财省管”，并不能真正“强县扩权”

　　“江西全面铺开此项改革比较平稳，改革效应愈益显现。这一步走得并不急。”南昌大学经济学教授彭迪云说，与浙江省不同，江西的改革首先是从国家级贫困县开始的，“县域经济和财政实力总体薄弱，下一步深化改革任务比较艰巨”。
　　经过几年的改革，各种矛盾和问题开始凸显。赣州市政府办公厅的调查报告显示，其辖区内最早进行试点的8个县，在保持了初期的良好发展势头之后，改革的政策效应显现出有所弱化的趋势。
　　更大的阻力来自于财权与事权、财政体制与行政管理体制的不对称。由于省直管县只限于财政，没有涉及诸如行政审批、用地政策、税收扶持等社会管理权的下放。市级党政机构及部门仍在履行全市性事权，行政管理体制并没有进行同步改革。
　　此外，在改革过程中，江西省沿用了税收返还和收入分成等原有模式，扶持补助多是以转移支付的形式下拨，县一级很难自由支配。而且，省财政管理80个县市，由于不可能清楚掌握各县情况，在项目资金分配上也难以做到“因地制宜”。虽然原则上设区市对县市的支持力度不变，但由于市本级财力并不宽裕，其积极性也受到限制。
　　“财政省直管县体制，给了县一级更大的财政自主权，应该说大的方向是对的，为县域经济大发展搭起了一个初步的框架。”凌菲认为，就目前的情况看，单纯依靠财政体制的省直管县改革，并不能实现真正的“强县扩权”。

     如何增强县域经济发展的“造血功能”

　　对于江西省的大部分县市，尽管财政收入有所增加，但仍停留在“吃饭财政”的水平。
　　“从省的层面说，必须加大‘输血’力度，通过以项目合作为中心，以产业梯度转移和要素合理配置为主线，推进发达地区的产业向欠发达地区梯度转移。”江西省社科院经济研究所所长麻志辉认为，尤为重要的是，要采取相应的激励措施，促进欠发达县市自我“造血”功能的不断完善。在原有各级政府支出责任划分的基础上，明确区域性公共管理事务的支出责任，做到财权与事权相一致，业已成为当前完善省以下财政体制要解决的首要问题。
　　彭迪云认为，财政省直管县体制改革涉及地方各层级政府权力的再分配，“主要考验地级市政府及其官员的承受能力、省级政府的调控与监管能力、县级政府的管理与服务能力。”
　　“必须加快改革步伐，逐步建设公共支出体系，建立科学合理的地方政府财力分配使用绩效评价制度。”在麻志辉看来，要完善配套改革措施，“积极稳妥地推进行政事业管理体制框架的改革，防止机构、人员反弹，减少改革成本。”
　　此外，由于各县市经济发展不平衡，如何根据不同情况协调财政资金的分配上，促进财力较好的县与贫困县共同发展，也是一个急需解决的问题。
　　麻志辉认为，确保省财政拥有一定的调控能力尤为必要。“省财政可以采取浙江模式，在对贫困县适当照顾的基础上，对市县两级财力增量集中‘两个20%’，即地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%上交省财政统筹，为省直管县财政体制提供财力保障。”