河南：发展壮大县域经济　全面建设小康社会

---河南省委政研室“发展县域经济”课题组

　　党的十六大把“壮大县域经济”作为一项重要任务鲜明地提了出来，十六届三中全会进一步强调要“大力发展县域经济”。发展和壮大县域经济，是党中央在新阶段新形势下做出的一个重要决策，是全面建设小康社会的一项战略部署，是贯彻落实科学发展观的具体体现。 
　　一、关系全局的重大任务 
　　二千多年来，县一直是我国重要的一级行政管理层次，为历代中央政府所重视。一方面因为，县是体制健全、结构合理、功能完备的基层政权；另一方面因为，县又是一个经济规模适当、能够较好进行自我调控、具有相对独立性的经济单元。在发展生产、提供税赋、教化百姓、管理社会，以及维持社会稳定方面，县起到了其它级别政权所无法替代的作用。 
　　十一届三中全会以后，农村实行了家庭联产承包责任制，责、权、利的统一，极大地解放和发展了农村生产力，农业生产得到了快速发展。随后异军突起的乡镇企业，又极大地促进了县域经济的全面发展，繁荣了农村经济，增加了农民收入。但随着我国社会主义市场经济的发展，城市改革逐步到位，活力竞相迸发，县域出现了被边缘化的迹象，乡镇企业发展乏力，农民收入增长缓慢，三农问题突出，城乡差距拉大。党中央把握全局，审时度势，及时提醒全党要高度重视县域经济，按照科学发展观的要求，统筹城乡和区域发展。发展和壮大县域经济具有十分重要的战略意义。 
　　首先，县域经济是国民经济的重要组成部分，在全局中占有重要地位，发展和壮大县域经济是全面建设小康社会的必然要求。从河南的情况看，80%以上的人口在县域，县域国土面积占全省的90%多，县域生产总值占全省的68.3%，财政一般预算收入占全省的38.5%，但人均生产总值、财政收入、城乡居民收入仅相当于全省平均水平的81.3%、50%、59.6%。建设惠及全省人民的更高水平的小康社会，在优化结构和提高效益的基础上，确保到2020年人均国内生产总值比2000年翻两番以上，达到3000美元，基本实现工业化，重点和难点都在县以下，县域经济必须有大的发展。十届人大二次会议明确提出，要促进“中部地区崛起”，这与我们正在全力推进的中原崛起的目标是完全一致的。围绕这一目标，我们去年制定的《河南省全面建设小康社会规划纲要》提出要实施中心城市、中心城镇带动战略，既培育增长极，加快构筑以郑州为中心的中原城市群经济隆起带，又注意发挥区域性中心城市的带动功能，实现城乡共进。在前不久召开的全省发展壮大县域经济工作会议上，我们对这一问题再认识、再提高，进一步明确中心城市带动是实现中原崛起的柱石，县域经济发展是实现中原崛起的基石，是两个大局。 
　　其次，县域经济是以农民问题作为出发点，农村作为主战场，农业现代化作为重要内容的经济形态，发展县域经济是增加农民收入，解决三农问题的重要途径。河南是一个拥有近亿人口的发展中大省，农业人口占全省人口的70%以上，农民人均纯收入只有2000多元，农村居民的生活水平较低，农业受自然条件的限制发展缓慢。治乱减负、扶贫解困、转移支付是解决三农问题的重要措施，但发展才是治本之策，不在发展上找出路，较大幅度增加农民收入是不可能实现的。要素资源充裕的中心城市的发展能够吸纳越来越多的农村人口进城，相对提高农业劳动生产率，但由于城市的人口承载极限问题和我国农村人口过于庞大，即使到将来，势必还要有相当一部分农民滞留在农村，要让他们逐步富裕起来，和大家一道过上小康生活，必须大力发展县域经济。 
　　再次，县域经济是一种基本的区域经济，基本上是乡村经济，发展和壮大县域经济是统筹城乡和区域经济发展，保持国民经济协调健康发展的重要举措。非均衡是经济发展的一种规律，但协调发展是趋势和要求。河南的经济总量在全国位居前列，但人均生产总值只相当于全国平均水平的80.8%，与沿海发达省份的差距就更大了。就河南省自身来说，这些年各地都有很大发展，但由于区位、资源、产业基础不同，发展水平存在差异。城乡之间最为明显，2003年全省县域人均生产总值、财政收入分别仅相当于全省大中城市平均水平的38%、12%。省内不同区域之间也存在着较大差距，中原城市群9个市所属县（市）平均生产总值43.32亿元，城市化水平达到33%，而黄淮地区4个市所属县（市）平均生产总值只有34.46亿元，城镇化水平仅为13.1%，而且三分之二是贫困县。为数不少的贫困县和低收入农村人口的存在使许多现实问题解决起来颇为困难，“马太效应”也十分明显，严重制约今后的发展。十六届三中全会提出了要统筹城乡和区域经济发展，完全正确，非常及时。县域经济发展起来了，长期形成的城乡二元制经济结构将自然而然地改变，先富带后富，共同富裕的思想会逐步成为现实。 
　　最后，大力发展县域经济也是稳定农村基层政权的迫切需要。从河南乃至全国的情况看，县域经济发展水平越高，县乡财政实力越强，就越能为群众办更多的实事，群众就能得到更多的实惠，干群关系就融洽，反之，在县域经济不发达的地方，由于县乡财政困难，迫于财政开支的压力，不仅向上伸手，也下伸手，与民争利，干群关系就紧张。一些乡镇政府负债已经十分严重，县乡政府的行政能力受到很大影响。只有大力发展县域经济，增加财力，增强实力，才能进一步巩固基层政权。 
　　县域经济既有加快发展的时代要求，也有奋力追赶的客观条件，潜力很大。县域农产品、矿产品和劳动力资源十分丰富，投资空间广阔，群众创业致富愿望强烈，同时行政管理成本较低，效率较高，很多方面可以弥补市场的缺陷。促进县域经济大发展，关键是我们思路要对头，政策措施要得力，把各方面积极性调动起来，把蕴藏在广大群众中的智慧和创造力发挥出来，形成加快发展的强大合力。 
　　二、以工业化为主导，加快城镇化和农业现代化 
　　在对河南历史和现实经验进行深刻总结的基础上，我们把加快工业化、城镇化，推进农业现代化作为全面建设小康社会的基本途径。县在河南很有代表性，发展壮大县域经济也必须把“三化”有机地结合起来，通过加快工业化，把大量农业劳动力转为非农劳动力，为城镇化提供支撑，为农业现代化提供支持；通过加快城镇化，把大量农村人口转移到城镇，为工业化提供载体，为农业现代化创造条件；通过推进农业现代化，较大幅度提高农业劳动生产率，为工业化、城镇化提供坚实基础，从整体上促进县域结构调整和升级。 
　　唱响主旋律，强力推进工业化进程。工业化是县域经济发展的必由之路，工业兴则县兴，工业强则县强，这是一条带规律性的经验。河南发展工业的组合条件比较好。随着全国统一大市场的形成，区位优势将进一步显现；农产品、矿产品和劳动力资源十分丰富，地质、水文状况，以及道路、电力、通讯等条件充分具备；世界性产业转移特别是沿海发达地区产业转移步伐的加快，为我省承接辐射、梯度发展、纳入国际国内产业分工体系提供了良好的机遇。近几年各县大办工业的积极性高涨，成绩显著，道理很简单，因为工业的劳动生产率和投入产出率都比较高，对县财政的贡献相当大，工业对劳动力的吸纳能力也比较强，可以有效地解决就业问题。总结各县（市）的经验，主要有这样几种模式：一是依托资源上项目，搞好资源开发和深加工。新安县原来是国家级贫困县，他们利用丰富的煤炭资源建起了电厂，又依靠电资源建起了铝厂，再利用铝资源搞铝板带和铝箔等深加工，构成了煤电铝产业链，2001年摘掉了贫困县的帽子，在全省的经济综合实力由1997年的第50位上升到2002年的第16位，财政一般预算收入2003年达到2.3亿，其中工业的贡献率在70%以上。二是围绕“农”字做文章，大力发展近农工业。许多农区县（市）走的就是这条路子，涌现出了淇县的肉鸡、潢川的板鸭、项城的味精、临颖的农产品综合加工、西峡的中成药等享誉全国的农副产品加工基地。“莲花”味精已经做到了亚洲第一，世界第三，安排就业1.5万人，累计上缴税金18亿元。三是利用劳动力成本低的优势，大力发展有一定技术含量的劳动密集型产业。上蔡县是个百万人口的大县，又缺乏工业资源，前些年他们引进浙江一家大企业，联合办起了健美鞋厂，目前拥有16条生产线，6000多名员工，年上缴税金2000多万元，出口创汇300多万美元。四是加入大中城市、大企业的分工协作体系，围绕城市生产和生活，利用大企业提供的市场份额、技术支持，进行配套零部件生产。林州、西峡、博爱等县（市）汽车配件生产已经形成相当规模，林州市生产的汽车底盘配件、刹车毂占全国市场的50%以上，整个行业年产值30亿元。在坚持已有好的做法的基础上，县域也要走新型工业化道路，加快用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，降低物耗，降低能耗，减轻污染，努力提高科技含量和经济效益，并尽可能提高发展起点，积极发展高新技术产业。 
　　加快县域和中心镇建设，促进各种生产要素向城镇聚集。县城、中心镇、较大规模的集镇是农村从事农副产品加工、销售以及商业、餐饮、金融等二、三产业的重要场所。从河南的情况看，农民向城镇转移通常把小城镇作为第一站，而且大部分人基本上停留在这个阶段，少部分人原始积累完成后再向大中城市转移。加快各类生产要素向县城和小城镇聚集，把更多的农民吸引到城镇，从事高效率、高收入的工业和其它非农产业，是一条符合我们国情、省情的城镇化道路。我省确定了26个城镇化重点县（市）和123个重点镇，从规划调整、资金投入、产业发展等方面加以扶持。根据几年来的实践，城镇建设一是要科学规划，合理布局。规划既要有超前性，避免“计划跟不上变化”，朝令夕改，又要符合实际，不盲目攀比，贪大求洋。二是要制定切实可行的政策措施，吸引资本，聚集人口，把城镇化建立在产业支撑的基础之上。许多县（市）都出台了一些鼓励性、引导性政策，如原则上新办乡镇企业都要集中连片，减少土地占用，共享基础设施，从土地上转移出去的农民几年内保留原来的承包土地，等等。三是要按照市场化方式募集建设资金。河南省大部分县经济基础都不太好，如何筹措小城镇建设资金？位于黄淮平原的固始县从1998年以来通过资本运作，累计筹措建设资金近70亿元，占全部投入的72%，县城面积扩大到22.6平方公里，城市人口增加到21万；农村小城镇面积55平方公里，常住人口达30万；全县城镇化率达到30.6%，高出全省3.4个百分点，为县域经济提速发展注入了强大活力，综合经济实力六年在全省上升34个位次。 
　　用工业理念发展农业，大力推进农业产业化和现代化。农业是国民经济的基础，更是县域经济的基础。发展壮大县域经济，必须高度重视农业生产，发挥好“农业稳县”、“农业固本”的作用，进一步巩固和强化农业的基础地位。我们提出要用发展工业的理念发展农业，打通农业和工业的联系，把农业内部各环节也有机贯穿起来，积极推进农产品的区域化布局、专业化生产和社会化服务，加快发展订单农业、标准化农业、创汇农业、品牌农业，大力发展农产品的精深加工和综合利用，全面提高农产品市场竞争力和农业的比较效益。省里每年拿出2亿元建立了农业结构调整和农业产业化发展基金，重点支持优质小麦和畜产品生产与加工基地建设。近几年全省优质专用小麦面积增长近10倍，达到2305万亩，已批量打入国际市场。形成了双汇、莲花、天冠、三全、思念、科迪、南街村等一批龙头企业，在加工转化农副产品、推广增产增效技术、转移劳动力、增加农民收入等方面发挥了重要作用。为贯彻中央1号文件精神，在去年部分县（市）试点的基础上，今年省财政从粮食风险基金中安排11.6亿元资金，用于对种粮农民补贴，切切实实给农民以实惠，给农业以希望。 
　　三、主攻民营，开放带动，发展特色经济 
　　大力发展非公有制经济，增强县域经济发展活力。计划经济时期，国家的投资重点在城市，随着经济体制改革的深入，国有经济收缩战线，对县以下不再投资兴办国有企业。因此，县域内过去以集体经济为主，现在通过改革改制非公有制经济成为主力军。发展非公有制经济既是历史沿革所决定的，也是发展社会主义市场经济的必然要求。河南国有经济并不弱，与沿海发展较快省份的差距主要在非公有制经济的发展上。在这个问题上，哪个地方见事早、动作快、抓的实，哪个地方就占据主动，处处主动。巩义市连续六年跻身全国百强县，其非公有制经济对全县经济增长的贡献率达到88%；长垣县实施"民营立县、富县、兴县、强县"战略，集中精力发展民营经济，促进了县域经济的较快发展，其综合经济实力10年间在省内跃升了48个位次，在全县生产总值、税收总额、农民人均收入中，民营经济的贡献率分别达到60%、68%和80%。 
　　我省对发展非公有制经济高度重视，最近几年每年都要召开一次全省性的发展非公有制经济工作会议，出台了一系列有关扩大准入、简化程序、公平税负、治理"四乱"等政策规定。通过这些年的努力，总体上看，非公有制企业的地位大大提高，人们意识上、政策上对非公有制经济的歧视渐渐消失，在投资立项、用地用电、银行信贷、发行股票债券等方面与国有、外资企业一视同仁；非公有制经济的投资领域不断扩大，基础设施、公益事业早已成为他们的投资热点，一些有实力的民营企业开始参与国有企业的改制改组，为发展经济、稳定社会做出了贡献。民营企业家不仅经济上得实惠，而且政治上有荣誉，社会上有地位，郑州等市对贡献突出的民营企业家与国有企业一样实行重奖，人大代表、政协委员中民营企业家的比例较大幅度上升，在农村，一些"能人"经过培养加入了共产党，进而成为村"两委"的主要负责人、群众脱贫致富的带头人。根据河南的情况，发展非公有制经济，一是要进一步解放思想，更新观念，增强发展的紧迫感，做到在思想上真正放心、放胆，在政策上真正放宽、放活，在工作中真正放手、放开；二是针对城镇建设、环境整治等工作中反映政府行为不规范，民营企业利益受损的问题，尽快出台完备的地方性法规，切实保护一切合法的私有财产。三是要加强对非公有制经济的引导，鼓励和支持非公有制经济从商贸业、采掘业、低层次加工业向新型服务业、先进制造业转变，鼓励和促进非公有制经济建立健全现代产权制度。 
　　大力实施开放带动战略，以开放促进县域经济发展。开放是县域经济发展的强大推进器。开放可以把外部的资金、技术、人才和当地的农产品、矿产品和劳动力资源有机结合起来，变潜在优势为看得见、摸得着的经济优势；开放可以有效克服靠自身力量在发展中积累的局限性，尽快缩小与发达地区的差距；开放可以加速破解县域经济发展中的观念约束、体制约束和市场约束，实现经济社会全方位的跨越式发展。许昌县近几年来实施开放带动战略，县域经济进入了快车道，2003年生产总值、地方财政一般预算收入、农民纯收入比2000年分别增长了36.8%、38.3%和17.1%，直接出口创汇完成8500万美元，比2000年增长107%，外贸出口连续三年居全省第一。沁阳市以基础设施和工业嫁接为主导，强力推进项目融资，仅2003年一年就引进各类资金42亿元。驻马店市不断深化东西合作机制，共建成东西合作项目2000多个，投资金额超百亿。要跳出县域谋发展，学会利用外力搞建设。要有"你发财、我高兴"的气魄，舍得"靓女先嫁"，加大招商引资力度，电力、公路等基础设施项目，旅游、教育、现代物流等三产项目，农业和农产品深加工等具有比较优势的项目，都可以拿出来招商，在投资者赚钱的过程中达到自我发展的目的。要加强项目库建设，搞好项目的论证、策划、包装和推介，以效益好、潜力大的项目向外招商。要优化环境，强化服务，筑巢引凤，着力打造"诚信政府"，切实保护投资者的合法权益，努力营造"亲商、安商、富商"的投资环境，吸引更多的外来投资者参与县域经济发展。要鼓励和支持企业和创业者走出县门，走出国门，融入国际国内大市场，发展外向型经济，开辟更大的发展空间。 
　　发展特色经济，增加县域经济竞争力。这些年河南县域经济一个耀眼的亮点是特色经济的兴起。镇平县本身不产玉石，他们“无中生有”，成为全国最大的玉雕生产基地，所需的玉料来自缅甸、阿富汗、新疆、辽宁等12个国家和地区，95%以上的产品销往县外。许昌县以瑞贝卡公司为主成规模的发制品企业达到38家，吸纳6多万人就业，“头上时装”远销30多个国家和地区。鄢陵县在调整农业结构中大力发展花卉园艺业，花卉苗木面积达32万亩，品种2400多个，从业人员18万人，花卉经纪人4000多人，花卉行销全国27个省、市、自治区，是我国最大的花卉生产销售集散地，花卉主产区农民人均纯收入达到6410元。修武县依托云台山的山水资源优势，创出了国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园、国家水利风景名胜区、国家猕猴自然保护区、国家级AAAA景区等六个“国”字号牌子，山水特色经济搞的红红火火。固始县常年外出务工人员40多万，每年挣回20多亿元。新县在国外务工人员通常有数千人，人均月收入5000元人民币。 
　　总结各县（市）发展县域经济的经验，我们从中得到许多有益的启示。县域与城市的竞争，县域之间的竞争，就是拼特色，特色就是优势、就是竞争力、就是生命力。要见微知著，增强特色意识，努力挖掘本地资源、区位、人文等优势，现实优势不明显的地方要善于创造优势，已形成的优势要不断转化、放大。注意力要高度集中，在产业做细、产品做精、品牌做亮、企业做强上下大功夫，争取小产品搞出个大市场，小地方闹的全国有名。要一张蓝图绘到底，历届班子接力赛，坚持下去，必有所获。 
　　四、扶持、放权、让利，激发县域经济发展活力 
　　发展县域经济既要依靠市场的拉动，又要发挥政府的推动作用。等靠要，完全依赖上级是不现实的，“权力收上来，责任放下去，好处归上边，包袱卸下边”也是不行的。县域经济普遍基础薄弱，缺乏积累和投入，不少县发展后劲明显不足，步履艰难。由于没有与其履行职能相匹配的财力，县乡政府的正常运转都成问题，县乡基础设施建设和社会公益事业落后，又阻碍了经济的发展。财力紧张，使吃拿卡要和“四乱”行为屡禁不止，恶化了经营环境，造成了经济恶性循环。同时，由于县级管理权限太小，调控能力不强，压抑了基层的发展积极性，限制了县域经济发展的活力。 
　　发展和壮大县域经济，要理顺体制，完善机制，放权让利于基层，调动基层干部群众发展经济的积极性，不断增强县域经济实力，形成县域经济发展的良性机制。在这方面，河南省采取了一些措施，制定和实施了一些促进县域经济发展的政策。 
　　一是按市场经济要求下放经济社会管理权限，增加县域经济发展的活力。前不久，河南省委、省政府决定赋予巩义、永城、项城、固始、邓州等五个经济实力较强的县（市）省辖市的经济社会管理权限和部分社会管理权限，选择30个区位优势明显、基础条件好、经济实力强、发展潜力大的县（市），赋予其省辖市的经济管理权限，在项目安排、财政支持、建设用地指标分配等方面向经济强县倾斜。同时对所有县（市）下放项目投资审批权，凡企业自筹资金、符合国家法律法规和产业政策的建设项目，无论规模大小，一律不再实行审批，由投资主体自主决定。在规定的机构编制限额内，各县（市）可自主调整设置行政机构，不要求上下对口。探索完善省以下垂直管理部门地方党委协管机制，省垂直管理部门在县（市）乡（镇）的延伸机构党的关系实行属地管理，地方党委、政府对这些延伸机构领导干部的任免有建议权，对其考评、考核中，要更多地听取地方党委、政府的意见。这些措施受到县（市）基层干部的普遍欢迎。 
　　二是落实税收优惠政策，调整财政分配关系，让利于群众，让利于基层，增加县乡财力，激活县域经济，增加县域经济的发展能力。进一步深化农村税费改革，减轻了农民负担，鼓励和扶持乡镇企业发展。河南省最近出台的《加快发展县域经济的若干意见》规定，从2004年起，省级营业税除省投资的跨市经营企业外，全部下划所在市县；省级企业所得税除重点企业、特殊行业、跨省经营集中纳税企业和跨市经营企业外，其他企业所得税全部下划所在市县；省级个人所得税全部下划所在市县；省级土地增值税、城镇土地使用税和耕地占用税全部下划市县；固定资产投资方向调节税清欠收入全部作为市县收入。除养路费、货运附加费、各项航运规费外，取消省、市两级对县市非税收入分成。这些措施将有力改变县（市）的财政状况，为县域经济发展注入新的力量。 
　　三是加大对贫困落后地区的扶持。为了扶持贫困地区的发展，在普适性政策之外，河南省规定对按财政供养人员及总人口人均财力在全省县级平均水平以下的财政困难县（市），分三年逐步取消原体制上解。同时，还实事求是地取消了在扶贫开发重点县安排的基础设施建设项目和社会事业项目的县级资金配套。对生存条件特别恶劣、分布过于分散的贫困人口，有计划、有组织地进行移民搬迁，搬迁费用除搬迁户负担一部分外，其余由省、省辖市、县（市）三级分担，从根本上解决这部分贫困人口的脱贫问题。 
　　四是加大对发展县域经济的金融支持力度。我们积极与各银行等金融机构协调，加大了对发展县域经济的信贷支持力度，争取各商业银行在县域的分支机构吸收储蓄的60%以上用于支持县域经济发展。同时，我们正在探索建立企业和个人信用制度，大力发展中小企业信用担保机构，加快农村信用等金融机构改革步伐，积极培育和完善农村资本市场，为发展和壮大县域经济服务。省里每年安排2亿元资金重点支持培育特色经济、壮大龙头企业、支持中小企业和高新技术产业发展。 
　　此外，为了促进县域经济的快速发展，我们结合河南实际，制定了科学的县域经济评价体系和考核办法，省财政每两年安排3亿元资金，专项用于对一批经济发展快、经济实力强、经济增长质量明显提高的县市的奖励。为了稳定县（市）领导班子，保持工作的连续性，我们还制定了鼓励干部扎根基层，干事创业的政策。这些措施和政策必将促进县域经济的发展。