广东县域经济发展状况与对策

广东省政府发展研究中心课题组

　　编者按：县域经济是县（县级市）一级行政区划所规定的范围内的经济的总和。它是国民经济的基本单元，具有十分重要的基础地位。党的十六大提出“壮大县域经济”，对缩小城乡差距、夯实国民经济发展的基础、促进区域经济的协调发展、全面实现小康具有重大的现实意义。本期组织刊登广东省发展研究中心有关县域经济发展研究课题组及典型案例，以飨读者。 
　　
　　一、广东县域经济发展的现状 

　　广东至2002年底设71个县(市)(包括县级市，不包括县级区)，县域面积14.74万平方公里，占全省总面积的80.81%；人口5210.71万人，占全省68.88％；2001年国内生产总值3458.34亿元，占全省32.48％；人均GDP6637元；财政收入81.65亿元，占全省7.04％(佛山市所辖4个县级市和新会市于2002年撤市建区，我们从2001年的县域指标中将其剔除，但惠州、汕头2003年改区的县(市)仍按县计，下同)。 

　　广东总体经济实力在全国名列前茅，但县域经济却落后于江浙等省份，与全国县域平均水平相比，优势不明显。2001年第二届全国百强县评选，浙江有24个，山东20个，江苏17个，广东15个(含顺德、南海和新会等)。全省县域平均人口73.39万人，是全国县域平均人口45.6万人的1.6倍；县均GDP48.7亿元，是全国县均26.2亿元的1.86倍；人均GDP6637元，比全国县域人均5430元高22.23%;县均财政收入1.15亿元，仅比全国县均1亿元高15％；县人均财政收入156元，比全国县人均219元低29％；66.2％的县(市)的财政收入低于全国平均水平。虽然我省部分经济实力强的县(市)升为地级市或转为市辖区，在相当的程度上降低了县域的经济指标，但以目前全省的71个县(市)而言，面积占全省的80.81％，人口占全省68.88％，GDP只占全省32.48％，财政收入只占全省7.04％。县域经济还相当薄弱。据资料反映，2000年浙江全省62个县的GDP为4310亿元，占全省71%;财政收入为283亿元，占全省43％。2001年江苏全省58个县GDP为5385.79亿元，占全省56.6％；财政收入为387.89亿元，占全省36.4％。相比之下，我省县域经济在全省经济总量中的比重严重偏低，落后面还比较大。全省71个县(市)中，有16个扶贫重点县和11个扶贫任务较重的县(市)，二者合计占全省县(市)数的38％。值得注意的是，新增加的11个扶贫县(市)中有8个是沿海县(市)。沿海往往意味着富裕，但我省部分沿海的县域经济却比较落后。县域经济普遍比较薄弱，是我省全面实现小康的难点。 

　　二、广东县域经济发展存在的问题与原因 

　　广东县域经济发展中存在的问题主要有： 

　　(一)地区发展极不平衡，差距悬殊 

　　广东县域经济发展不平衡突出表现在地区差异大。 

　　珠江三角洲县(市)，毗邻港澳、紧靠大中城市，县域经济超常规发展，经济规模不断壮大。东西两翼和山区县(市)，虽然拥有比较丰富的地域自然资源，但大部分县(市)未能充分发挥地域资源优势，形成主导产业，以致县域经济发展比较缓慢。2001年珠江三角洲所属的11个县(市)，面积和人口分别只占全省71个县(市)的13.56％和13.63％，GDP占了30.94％，财政收入更占35.88％；人均GDP达15062元。东西两翼各12个县(市)和山区49个县(市)，面积分别占全省71个县(市)的8.66％、25.97％和67.57％，人口分别占25.40％、25.80％和56.17％，GDP占24.85％、20.51％和52.02％，财政收入分别占21.14％、13.67％和51.48%;人均GDP分别为6491元、5277元和6147元。珠江三角洲县域人均GDP是粤西的2.85倍。人均GDP最高的惠阳市达20723元，最低的五华县只有2116元，前者是后者的9.79倍。人均财政收入最高的鹤山市达650元，而惠来县只有50元，相差12倍。 

　　(二)财源拓展困难，财政拮据问题突出 

　　财源拓展困难，财政入不敷出足我省县域经济的突出问题。全省财政收入不足1亿元的有47个县(市)，占县(市)总数的66.2％。2001年全省71个县(市)地方一般预算内财政收入为81.65亿元，仅占全省一般预算内财政收入的7.04％，占市本级和县区一般预算内财政收入的9.59％；财政支出为197.58亿元，缺口超过100亿元。相当一部分县(市)的财政都是“吃饭财政”，根本没有财力搞经济建设。 

　　财政供养人员严重超编使拮据的县域财政雪上加霜。尤其在乡镇，这一问题更为突出。许多乡镇，财政供养的人员超出编制2至3倍。在部分缺乏就业岗位的欠发达地区，“吃财政饭”成为“有关系”人员的就业选择。财政供养人员严重超编还导致乱收费问题突出，影响当地的投资环境。 

　　还有不少县(市)的历史债务(化解金融风险借款、公路建设欠债、教育欠债等)包袱沉重，成为财政的一大负担。 

　　省为解决市县的财政赤字问题，1996年建立了省财政对市县财政的一般性转移支付制度。2002年转移支付补助粤东、粤西和粤北14个地级市及江门恩平市的金额为596120万元，其中涉及的县(市)有66个，占县(市)总数的92.96％；金额521574万元，占转移支付金额的87.49％。转移支付超过1亿元的县(市)有22个；5000万元至1亿元的有23个。 

　　(三)工业基础薄弱，缺乏主导产业，经济增长乏力 

　　广东人多地少，农业发展受到很大的制约，依靠农业的增长来拉动县域经济发展越来越困难。而发展工业又受到主客观条件的制约，县域的工业化水平依然较低。2001年全省县域工业产值只占全省的25.47％，且县域工业主要分布在珠江三角洲和粤东部分地区，粤西和山区的大部分县域经济仍然以农业为主产业。全省71个县(市)中第一产业增加值高于第二产业的有40个，占56.34％。许多县的经济结构调整都主要在农业内部进行，三大产业的结构调整没有质的突破。专业镇、特色经济等在县域经济中的比重还很低，工业规模小、布局分散、配套能力低，难以带动县域经济快速增长。 

　　(四)城市化发展滞后，农村劳动力转移难度加大 

　　改革开放以前，县域农业占县域GDP的比重和县域农业人口占县域人口的比重都是90％多，改革开放20多年，县域农业占县域GDP的比重已大幅下降，但农业人口比重却没有同步减少。2001年县域农业占县域GDP的比重为28.24％，而县域农业人口却占80.05%。非农人口仅占19.95％，比1995年的18.97％增长不足1个百分点。县域的城市化进程远滞后于经济的发展。 

　　农村剩余劳动力向二三产业转移是增加农民收入的根本出路。县域城市化进程缓慢制约了农村劳动力的转移。目前全省县域从事第一产业的有1387.35万人，以县域现有的农业生产资源，有500万个劳动力就已足够。农村大量剩余劳动力转移困难，制约了农民收入的增长。 

　　制约广东县域经济发展的原因是多方面的，最主要的制约因素来自体制和现行的一些政策。 

　　一是城乡二元体制导致资源配置大量流向城市。虽然我们已由计划经济转为市场经济，但城乡二元体制仍没有消除。在城乡二元体制和市场经济的双重作用下，出现资源配置加速流向大中城市的趋势。最突出的表现是资金涌向城市而县域的投资严重不足。以2001年全社会固定资产投资为例，全省固定资产投资总额为3536.41亿元，而其中71个县(市)的固定资产投资只有171.44亿元，只占全省的4.85％。国有商业银行的改制，撤并了不少县及县以下的分支机构，贷款权限上收，把从县域内吸收的大量存款转到大中城市，发展县域经济所需的资金无法满足。 

　　二是条块管理体制造成责权不统一。在条块结合的管理体制中，部门把权限上收、责任下放的现象相当普遍。县镇二级，尤其是镇一级，权利和责任不对称，在很多方面只有管理的责任而没有执法的权力。这种责权分离的条块管理体制，使县、镇在发展经济上缺乏决策的自主权和财政的支配权，严重制约了县域经济的发展。 

　　三是“扶强扶优”的产业政策制约了中小企业的发展。“扶强扶优”的产业政策对国家宏观经济的调控和结构的优化调整有积极作用，但“强”、“优”企业多在大中城市，而“弱”、“小”企业多在县域，“扶强扶优”在很大的程度上是支持了城市而忽视了县域。事实上，县域众多弱小的企业由于自身的经济实力不强，自我发展的能力有限，更迫切需要扶持，而恰恰缺乏扶持政策和措施。根据产业政策要求关闭的“五小”企业大多是县域的企业，对县域意味着财政、税收、就业的减少。 

　　四是建设项目配套资金的政策加重了县(市)的财政负担。 

　　政府部门安排的公共设施建设项目，往往要求地方财政安排配套资金，而这种资金配套政策对发达地区和欠发达地区“一视同仁”。没有配套资金就不安排项目，就得不到项目建设的资金。一方面使欠发达地区县(市)由于缺乏配套资金而使项目和建设资金流向发达地区县(市)；另一方面欠发达地区县(市)为了得到项目和建设资金不得不把财政资金用于配套，使拮据的县(市)财政捉襟见肘。 

　　三、加快发展广东县域经济的对策 

　　农业产业化、工业化、城镇化是县域经济发展的标志。壮大县域经济，必须在推进“三化”上寻求突破。要通过农业产业化经营，提高农业的市场化、现代化水平；通过推进工业化，为转移农村劳动力提供就业岗位，增加农民收入；通过加快城镇化进程，缩小城乡差距；大力发展民营经济，为县域经济注入新的活力。 

　　(一)优化农业产业结构，大力提高农业产业化经营水平 

　　一是推广无公害农产品生产，提高农产品质量。 

　　二是发展农产品加工业，提高农产品附加值。 

　　三是培育、扶持农业龙头企业和各类农业产业化经营组织。 

　　四是加强市场建设，培育完善农村市场体系。 

　　(二)以工业园区为依托，提升县域工业发展水平 

　　工业发展能为县域经济注入新的活力，也是实现县域经济跨越发展的重要推动力。要加快县域经济从农业经济向工业经济的转变。必须提高二、三产业在县域经济中的比重，积极规划、引导、培育和发展具有县域特色的、有较强市场竞争力的支柱产业和品牌产品，努力提高县域经济的实力和竞争力。 

　　1、改善投资环境，加强招商引资 

　　要下大力气改善投资环境，提升县域的整体形象，在招商引资上实现新跨越。县域经济竞争实质上就是发展环境的竞争。继续建设和改善欠发达县域的道路、水利、供电、改水、邮电、通讯、污水处理等设施，增强投资硬环境对内外资的吸引力。更重要的是加强软环境建设。重点改善政策、服务、法制和人文环境，构筑“洼地效应”。 

　　2、建设工业园区，引导产业集聚 

　　要改变县、镇发展工业布局分散、规模狭小的局面，通过整合和新建一批高标准的工业园区，鼓励和吸引国内外、县内外的企业进入园区投资设厂，降低工业发展成本，提高资源利用率，获取规模效益，避免环境污染。 

　　3、抓住机遇，促进产业转移 

　　要创造条件主动承接大城市和珠三角地区的产业转移，大力发展“拾遗”、“补缺”经济，积累经验和资金。积极开展与大中型企业的合作，引进为他们的产品提供配套的加工项目，“借船出海”，发展自己。 

　　4、加强环境保护，坚持可持续发展 

　　在发展工业的同时，要处理好开发与保护的关系，不能以牺牲环境为代价来获取眼前利益，要为县域经济的可持续发展保护好环境。 

　　(三)大力推进城镇化建设，促进农村人口转移 

　　土地资源是县域经济的优势，要把县城和建制镇的土地资源作为资本进行市场运作，引导民营资本、工商资本等投资城镇建设，在县镇财力不足的情况下，按市场经济的办法，给投资者相应的经营权，吸引投资者，形成多元化的投资主体，解决城镇建设资金短缺问题。以县城扩容和268个中心镇为建设重点，增强其经济带动和辐射能力。特别是县城建设，包括二、三产业和聚集人口等，还有很大的发展空间。 

　　破除阻碍农村劳动力转移的制度障碍，全面开放县城及小城镇户口，让从农村出来的农民在城镇找工作。在就业、教育、住房、医疗等方面的福利待遇与户口脱钩。为接纳从农村转移出来的人口，县镇政府在城区应建设一批住宅区、居住中心或公寓及其他配套设施。 

　　(四)调整财政政策，增强县域财政自给能力 

　　加大对财政体制的改革力度，按照财权与事权相对称的原则，进一步规范完善分税制，改变税收分成办法，增加县域税收留成比例，并保障税收的增长使地方的可支配财政获得同步的增长。建立合理的激励机制，调动县、镇拓展财源、增收节支的积极性。 

　　清理要求地方财政配套的政策，尽量减少要求地方财政配套的项目，减轻县域的财政负担。 

　　在努力化解县(市)财政历史欠债的同时，加强对乡村负债的清理消化工作，为税费改革清除障碍。 

　　(五)改革行政管理体制，统筹城乡经济社会发展 

　　以责权统一、城乡协调发展为原则，探索省、市、县以及乡镇管理体制的改革。要规范条块管理制度，深化改革审批制度，总的目标足简政放权。省、市和县分别向县和镇下放行政管理权限，增强县、镇的行政管理职能，赋予县、镇更大的决策自主权。 

　　努力消除城乡二元体制，推进城乡一体化管理。重点在户藉、就业、社会保障、公共财政管理方面消除或最大限度地缩小城乡差别。要加大宏观调控力度，调节城乡的资源配置，促进县域经济与城市经济协调发展。 

　　(六)发挥区域资源优势，发展地方特色经济 

　　城市经济的发展主要靠资金、技术、人才，而县域经济的基础是区域的自然资源。所以发展县域经济不能好高骛远、急功近利，要立足于当地资源，充分发挥区域的资源优势，建立有地方特色的主导产业，发展地方特色经济。特色经济具有鲜明的地域性，较其它地区有突出的特点和优势。它不仅具有一定的产业规模，更具有较强的市场竞争力。要充分挖掘县域丰富的有形和无形资源，重点扶持一批特色产业、特色产品，培育和壮大地方特色经济，增强县域经济的竞争力。 

　　(七)大力推动民营经济发展，培育县域经济新的增长点 

　　大的国有企业、大的集团公司、跨国公司等，主要分布在大中城市。县域经济的重点则在民营企业。民营经济在调整县域经济结构，培育县域新的经济增长点，增加就业和保持社会稳定有积极的作用。要进一步解放思想，从根本上消除民营经济发展的体制性和政策性的障碍，为民营经济的发展创造一个公开、公正、公平的市场竞争环境。要放宽民营经济的市场准入领域，给民营经济与集体经济、国有经济同等的发展机会。鼓励民营企业参与集体企业、国有企业的改制重组。全方位发展民营经济，使民营经济成为县域经济的主体。 

　　(八)加大调控力度，促进区域协调发展 

　　适当调整市县行政区域，加大乡镇撤并的力度，优化资源组合，增强弱势县、镇的发展能力。 

　　大力支持县域的基本设施建设，加大对县域道路、水电、通讯、教育、卫生等方面的投资。 

　　采取分类指导的倾斜政策，加快东西两翼和山区的发展。加强对贫困县(市)的财政转移支付，加大对贫困地区的扶持力度，加快脱贫奔康步伐。要加大对沿海贫困县的扶持力度，享受省的扶贫重点县的各项扶贫政策。（2003-06-15 ）