挪威如何解决城乡发展失衡问题

    北欧国家挪威约有3/4的陆地不适合人类居住，边远地区人烟稀少，人口分布不均。20世纪初，挪威70%的人口生活在贫困之中。二次世界大战后，挪威城乡和区域发展不平衡问题开始显现。到20世纪60年代，挪威城乡居民收入差距一度达到3：1以上，城乡发展严重失衡。大量农民因此流向城市，社会结构性失业严重，资源浪费巨大。由此带来的一系列问题引起了挪威社会各界的高度关注。

    挪威城镇面积仅占全国陆地面积的0.3%，农村人口转向城市影响了挪威合理的人口地域分布。自20世纪60年代开始，挪威政府将“三农”问题作为改善区域发展不平衡的重要内容，采取一系列对策和措施平抑城乡差距。无论是1960年的“地区发展计划”，还是1970年的“北挪威发展计划”和“道级发展计划”，抑或1980年的“应急项目”，都是挪威政府针对不同时期的不同重点，推出的解决城乡和区域失衡问题的有效对策。

    挪威政府根据各地农业发展参差不齐这一国情，将全国划分为10余个区，因地制宜，分类指导，为不同地区量身裁制了切合实际的城乡发展计划。期限短至4年，长则12年不等。作为配套机制，政府还建立了相应的指标考核标准，并据此对各个区的工作全程跟踪，逐年评估，对症下药，扎实推进城乡协调发展。  

    在城乡发展问题上，挪威较好地处理了中央政府与地方政府之间的关系。挪威共有中央、道(县)和市镇三级政府。不同层级的政府职责分明、分工明确，按事权与财权对应的原则各司职责。中央政府主要制定规划、收入再分配、承担大型基础设施和公共福利设施建设。道(县)是中央政府的派出机构，主要负责对中央政府发展计划和发展项目的实施进行监督。市镇一级政府则主要负责劳动力密集型服务，以及与老百姓日常生活密切相关的小型公共设施及福利设施的建设和管理维护任务。挪威地方政府有很大的财政自主权，可全权决定转移支付款的使用，而不必受中央政府的限制。挪威的转移支付款数额庞大，在全国转移支付资金中所占比例高达60%。同时，挪威工资福利等方面的财政支出大半也由地方政府负责。

    为了加快城乡经济的协调发展，维护国家合理的人口地域分布，挪威政府采取资源下放、扶持生产和财政补贴等方式，不惜重金支持条件艰苦的农村地区，农业政策和地区政策相辅相成，互为促进。一是平衡中央和地方之间的税收收入水平，不断扩大政府财政转移支付规模，推动农村地区的经济发展。从1973年开始，挪威政府开始对农业采取投资倾斜政策，政府的农业年投资额是对其他产业投资的2—3倍，1977年甚至达到过4倍。二是十分重视农业和农村地区的可持续发展。主要是在制定农业政策时充分考虑环保要求，并建立了相应的环保监控系统，对环保执行情况进行系统的年度评估。近年来更加重视生态生产和有机耕作。三是不断完善农村基础设施，在全国提供城乡统一的基础设施和公共服务，由此公共服务不断向农村倾斜，带动了农村地区第二、第三产业的发展，解决了一大批人的就业问题。上述举措解放了农业劳动生产力，农民收入大为提高，农村经济日益繁荣，城乡差距明显缩小。

    经过40年的努力，挪威完成了城乡一体化融合。到20世纪后期，挪威农业劳动力占全国就业人口的比例已从20世纪50年代的43%下降到2002年的3.7%，农民不仅能够享受与市民几乎相同的生活条件、收入水准和社会福利待遇，而且还能拥有平等的发展机会。

    目前，挪威城乡居民的户均收入因社区规模不同而有所差别。2001年，2000人以下乡村社区居民的户均年收入与5万人以上城镇居民的户均年收入相比，两者存在23%的相差幅度，但如果综合城乡之间消费等方面的差别，他们的实际差距并不大。2003年，挪威国民生产总值超过2000亿美元，人均收入达4万美元，位居世界前列。挪威的基尼系数仅为0.258，是世界上收入差距最小的国家之一。从20世纪90年代开始，挪威的社会人文发展指标在世界上已经名列前茅。1998年，挪威的综合入学率达到100%，成人识字率达到99%。挪威的出生人口预期寿命接近80岁，其中女性82.22岁，男性76.15岁。在乡村地区，虽然居民居住分散，但政府要求公共服务和休闲设施的服务半径必须限定在5公里以内。

    挪威的经验在于：一、必须跳出市场看农业。挪威的官员和学者认识到，农业具有相当的公共产品性质，它给人类社会带来的财富既有有形的，更有无形的。对待农业问题，不能仅将其看作一个提供粮食的产业，更要看到其在环境保护、保持生态平衡、维护自然景观、保护文化遗产、促进农村发展等方面不可或缺的作用。树立“多功能”农业理念对加快城乡差距的弥合至关重要。  

    二、政府主导作用十分重要。市场经济单一的逐利行为不仅容易使城乡差距在一定时期内恶性扩张，而且还可能使这个阶段持续时间很长。因此，仅仅依靠经济发展自身规律来弥合城乡差距是远远不够的。挪威的经验说明，在农村基础设施落后的情况下，政府对农业的支持和保护是任何其他组织或个人所无法取代的，其政策取向在解决城乡发展失衡问题上举足轻重。

    当然，政府要正确发挥主导作用，必须建立科学民主的决策机制。在挪威，凡事关城乡发展的规划和决策，都必须由各利益主体沟通协商制定，任何个人或机构都无权自作主张。这种机制分为“纵向协商”和“横向协商”两种形式。

    “纵向协商”是指，提出发展项目某一层级的政府有责任就所涉项目与其上级政府和下级政府进行协商。“横向协商”则指，项目主要负责部门有责任与项目相关部门、非政府机构以及当事民众进行沟通协商，征求意见，取得他们的理解和支持。这种决策程序既有利于调动更多资源，形成部门合力，提高行政效率，降低规划成本，又能充分反映民意，便于群众监督，减少决策失误，还能唤起民众的参与热情。（文/陈新 ）