柳州市: 走出城中村改造的一条好路子

柳北区举行马厂村城中村改造项目合作签约仪式，村民代表与相关领导合影。　　

马厂村民积极踊跃参加动员大会。　　

2013年4月，原白露村委主任何攀庆在柳州市柳北区白露村城中村改造项目动员大会上表态，号召村民共同参与城中村改造。　　

未改造前的城中村原貌。　　

柳州市马厂村城中村改造项目回建安置小区规划效果图。　　

约1300名村民参加了柳州市柳北区白露村城中村改造项目的动员会。

　　改革开放30多年来，全国大中小城市和各行各业一样，发生了翻天覆地的变化，面貌与改革前比可谓天壤之别。

　　但是，全国各地的城镇化过程都遇到一个相同的难题——城中村问题。其表现为：在漂亮繁华的城市中间，夹杂着一片甚至几片杂乱无章、不堪入目的破旧村落，市民、村民、外来人员杂居其间。无论从城市管理、城市形象、城市发展等哪方面而言，这些城中村都存在着极大的问题，不仅居住其中的群众意见很大，而且严重影响着城市景观，制约着城市的发展，甚至还会给社会稳定带来隐患，对城市观瞻、城市治安、城市运营、城市土地利用率和产出率等，形成极大的阻碍。

　　刚刚闭幕的中央农村工作会议将城镇化时间表进一步细化，提出了三个“1亿”目标，这三个“1亿”指的是：到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。专家认为，“到2020年解决约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造”表明，中国建立统一的城乡建设市场的突破点将是城中村的农村建设性经营用地，为此开发商和地方政府可以在这点上多动脑筋，但维护农民利益，实现农民、集体和政府间的利益合理分配将是政策落地的关键。

　　柳州市政府于2012年12月专门出台了《柳州市城中村改造管理办法》，致力于全市城中村改造工作。这套改造办法在“政府引导、城区主导、市场运作、成熟一个、改造一个”的原则指导下，采取“三统一、三自主”的创新模式，充分发挥村级组织的协调作用，充分调动村民对城中村改造的积极性，实现从政府“要我改”到村民“我要改”的转变，达到政府满意、村民满意的良好效果。

　　白露片区由马厂、白露两个城中村组成，地处柳州市西北部，北为柳钢、东接柳化、西邻园艺村、南靠柳江。改革开放30多年来，柳州市建设发展迅猛，这两个村分别夹杂在繁华的城区之中。马厂村有盘龙屯、马厂屯、窑上屯3个自然屯约790户，约1850人，约2800亩土地，涉及改造的房屋总面积约37万平方米;白露村有双冲屯、云头屯、维义屯3个自然屯，约900户，约2400人，约5000亩土地，涉及改造的房屋总面积约40万平方米。这些村屯房屋自多少年前以来自然聚集，缺乏统一规划管理，建筑物杂乱无章，村道污水横流。大部分村民靠耕作为生;部分失地村民靠出租房屋维持生计;少量的村民外出经商、打工。2012年，马厂村、白露村集体收入人均不足2000元。

　　为改变原始落后的村貌，提高村民的收入和生活水平，这两个村的“两委”干部、村民代表于2008年就先后组织开展了相关工作，但由于村集体自身的财力匮乏和投资企业因种种原因不愿参与建设，导致整体工作停顿，无实质性的进展。

　　政策是城中村改造的灵魂

　　城中村改造是每个发展中的城市面临着的问题。为改变城中村的面貌和解决改造中的难题，柳州市委、市政府多次组织考察、调研和论证，柳州市政府于2012年11月14日印发了《柳州市城中村改造管理办法》，以“群众自愿、主动申请”为前提，按照“政府引导、城区主导、市场运作、成熟一个、改造一个”的总体原则，通过采取“三统一、三自主”创新的模式，充分发挥村级组织的组织和协调作用，充分调动村民对城中村改造的积极性，实现从政府“要我改”到村民“我要改”的转变。并提出以政府意图、村民意愿、市场规则相结合为出发点，以“提高村民生活水平、提高区域产业层次、提高环境质量”为目标，通过解放思想、创新思路，运用市场机制解决“城中村”改造工作的难题。

　　这项政策的核心是3点：

　　1.政府对安置用地出让金零收益，让利于民，通过村民“自主拆迁、自主建设、自主分配”的三自主原则，把实惠真正让给农民，以提高村民对城中村改造的积极性;

　　2.开放市场，允许社会资本通过招商引资进入项目，同时，还要求投资企业按法定程序征得村民同意后方可进入，充分体现和尊重了村民的意愿;

　　3.确定和规范了城中村改造项目的实施操作的程序和步骤，明确了政府、村集体、投资企业3方的责任，实现了3个转变：(1)政府从投资、建设管理到指导、协调、服务型的转变;(2)村集体从传统的被动式征地拆迁到自发自愿进行改造的转变;(3)投资企业从担心拆迁问题无法保障项目进度到主动参与投资的转变。

　　村两委带领群众参与是关键

　　看到柳州市政府出台的《管理办法》，马厂、白露两个村的两委领导多次组织村民代表讨论，在柳州市委、市政府和柳州市城中村改造指挥部的指导和协调下，积极的与柳北区人民政府联系，通过招商引资的方式多次与有意向的投资企业洽谈、考察，就双方合作条件反复磋商，然后将合作方案交村民代表大会讨论、表决。于2012年12月、2013年2月分别签订了两个项目的《城中村改造投资开发合作协议书》，随后分别注册成立了有村集体参股和共同管理运作的马厂、白露两个项目公司。

　　项目公司除少量的管理人员外，特别组建由柳北区城改办、白露街道办领导和两村委干部、队长、党员、群众代表和村民积极分子组成的工作组，工作组成员多达80余人，村集体选派的人员有德高望重的老干部、老党员、老代表;也有年富力强、见多识广的中青年力量;妇女代表的人数也不少。原白露村老主任何攀庆不顾年事已高、身体不适，依然积极地带头参加了改造工作组，带领大家一起推动开展工作。

　　在柳州市城中村改造指挥部、柳北区政府的指导和带领下，白露、马厂两个村的城中村改造工作依照《管理办法》的要求和程序，有条不紊地有序展开。项目公司从对工作组成员进行工作培训，培训内容包括城中村改造相关基础知识、政策解读、方案讲解、问题答疑以及工作人员在实际工作中应掌握的事项;组织村民去外地参观学习考察;宣传讲解相关政策;对改造范围内的房屋测绘丈量;补偿方案和置换结果以及选址意见公示;组织村民各家各户对改造项目进行意愿表决;对回建小区的选址、规划设计、选择户型等开展了一系列的工作。

　　在这一个阶段的工作中，由于部分村民一开始对政策的不了解，对工作人员采取拒绝入户测量、避而不谈，甚至谩骂村两委干部、村民代表。但是，工作组成员坚持耐心地向村民和群众宣传政策，通过量化换算对比改造前后的差距以及改造后得到的好处和保障。

　　通过两村委干部、队长、党员、群众代表和村民积极分子的参与、现身说法，改造工作组采取了以点带面、先易后难、逐步推进的工作方法，通过召开全村村民大会、悬挂横幅、张贴标语、发放宣传手册等方式营造氛围。对改造方案的宣传尽量做到“补偿结果量化，改造效果图化，改造方案文字化”。依据“公正、公平、公开”的原则，对重大事项和决定进行上墙公示，广泛征求村民的意见和建议。由于各方面工作周到，加上政策优惠、补偿合理，村民对改造后的未来充满了期望，对改造工作积极配合，对改造的热情空前高涨，多次向项目公司提出“尽早改、尽快改、越快越好”的要求。在项目公司和改造工作组不断的努力的和辛勤工作下，到目前为止，已获得了超过三分之二以上村民的赞同、支持和积极参与。

　　在采访过程中，原马厂村委老干部、65岁的村民黄海忠说：“一开始，我也有怀疑这样做行吗但是通过参加学习培训，了解了政策，晓得了改造后的好处。我就第一个报名参加工作组，别人讲我冲，我就告诉他，我一个老人已经六十多、快七十了，我都没怕，你们怕什么以前土改、分田到户、搞承包，哪一个不是摸着石头过河现在，党和政府的政策这么好，不做怎么对得起子孙，难道还要他们一辈子受穷吗”

　　区域功能大提升

　　白露片区城中村改造面临的主要问题有：

　　两个村存量土地利用规划现状不平衡。白露村在规划上主要为沿江水源保护绿地、沿江商业住宅地及片区道路用地，商业价值较高。马厂村规划上除了村民的三产用地及回建小区用地外，基本上为工业或物流用地，没有城中村改造政策上用于资金平衡的安置开发用地。

　　片区基础设施薄弱。由于白露片区的道路基础设施薄弱，仅有北外环路及马厂路，如果城中村改造项目的实施与片区基础设施建设无法同步，小区道路交通、供水、供电、排水、排污就会出现问题，将会造成整个城中村改造项目巨大的市场风险。

　　公共服务设施不完善。白露片区的学校、市场、医院、公园等公共服务设施极不完善，加上片区空气污染较重，片区整体土地商业价值不高，也就无法在更大程度上提高村民在城中村改造后所获利益，保障失地农民今后的生活出路。

　　柳北区政府结合白露片区的城中村改造和规划发展，提出白露片区整体开发改造的理念和目标是：随着城市化进程的发展，我市的城市范围在不断的扩大，城市各片区的产业功能定位日趋明确，白露片区的工业产业城市区位功能逐步凸显，完善该片区的基础设施、产业、居住及商业配套日益显得至关重要。通过分析白露片区的现状，结合片区控制性详细规划和柳北区“十二五”规划，拟对白露片区提出“产城互动，多元共生”的大型“产城综合体”开发改造模式，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，以实现产业与城市共同发展。

　　实现多方共赢

　　村民：改造前，村民的房屋为集体土地上的小产权房;改造后，村民可获得原产权面积1.2倍(即1：1.2)的商品房，除面积增大外，其房屋资产价值约翻番提升。即使是无房户或原有房屋面积较小的家庭，也可按最低66平方米/人的住房保障，若按三口之家计，该户村民得到的安置面积(加上奖励面积)达到200平方米以上，在保障自行居住的前提下，仍可出租1-2套房屋。

　　改造中，在原有集体资产清产核资时，村民可分到集体土地的征地补偿款，用于购买养老保险、医疗保险等社会保障服务，同时也可改善自己的生活条件。

　　通过股份制改革，村民对安置的集体产业综合楼拥有相应的股份，预计年分红收入约8000-15000元/人。

　　随着该区域的改造建设，随之相应产生大量的就业机会，村民可根据自身的条件选择相应的工作岗位。

　　村集体：由投资企业投资建设集体产业综合楼安置村民，项目建设完成后，采取产权租赁、整体包租，自行经营管理或委托专业管理公司代为运营的低风险经营模式盈利，获得的租金收益用于村民的分红及社会保障。

　　两村集体得到的产业综合楼面积约20万平方米，按市场价值估算其固定资产价值高达20亿元。村集体还可通过抵押贷款、资产入股、合作等多种方式进行再投资，逐步壮大集体经济。

　　企业：安置房屋建筑面积用于安置补偿村民后，剩余部分依法上市交易，投资企业获得合理的投资回报。

　　政府：改善城市环境，提升城市形象;解决被征地、拆迁群体的补偿安置问题，维护社会秩序;解决失地农民生活出路问题，促进社会稳定的发展;同时，政府可获得约6000亩的土地净收储量，用于市政基础设施和其他项目的建设;政府财政可在改造过程中收取各项税金。

　　城中村将变为城市新亮点

　　整个改造工作经3个阶段进行。第一阶段，在3年内完成拆迁补偿安置及回建安置房建设工作;第二阶段，在5年内完成土地征收及三产建设、股份改革等工作;第三阶段，适时开展撤村并居、身份置换等无形改造工作。

　　通过改造项目的实施，在3-5年内完成白露片区的整体改造，做强集体经济，根本解决失地农民的生活问题与长远发展问题;改善失地农民的居住环境，提高人民的生活水平和质量;使村民共享城市改革和发展成果。同时，促进城市土地科学合理利用，优化城市空间格局，增强城市功能，推进城乡一体化和谐发展，使白露片区成为城市建设新亮点和经济发展投资的热点。