推进形成主体功能区 加快建设美丽广西

　　

　　广西壮族自治区主体功能区划分总图

 

　　自治区发展改革委主任、党组书记 黄方方

　　党的十八大报告提出加快实施主体功能区战略，优化国土空间开发格局，并将“主体功能区布局基本形成”作为全面建成小康社会的重要目标。这是我们党按照科学发展观要求和“五位一体”总体布局，对推进新时期区域协调发展作出的重大战略部署。2011年，国务院出台《全国主体功能区规划》，这是我国首个具有战略性、基础性和约束性功能的国土空间开发规划。今年9月29日，国家发展改革委等16个部委审查同意《 广西壮族自治区主体功能区规划 》(以下简称《规划》)。11月21日，自治区人民政府批准并印发实施，这是我区推进形成主体功能区的行动纲领，是建设美丽广西的宏伟蓝图。

　　一、推进形成主体功能区的重大意义

　　国土空间是人类赖以生存与发展的宝贵资源，一定尺度的国土空间具有多种功能，但必有一种是主体功能，或以提供工业品和服务产品为主体功能，或以提供农产品、生态产品为主体功能。推进形成主体功能区，就是要按照不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，划分优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域四类主体功能区，据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，优化空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。这必将对推动我区科学发展，加快实现富民强桂新跨越和全面建成小康社会产生重大而深远的影响。

　　（一）推进形成主体功能区，是优化国土空间开发格局的迫切需要

　　改革开放以来，随着我区经济持续快速发展，工业化城镇化加速推进，国土空间发生了巨大变化。这种变化一方面有力地支撑了经济发展和社会进步，另一方面也带来一些突出问题，主要表现在：一是耕地减少过多过快。全区耕地面积由1996年的440.54万公顷减少到目前的421万公顷左右，人均由1.44亩减少到1.23亩，低于全国平均水平。二是土地利用方式粗放。目前我区开发强度高于全国平均水平，达到4.58%，但每平方公里建设用地生产总值比全国平均水平低15.8%，产出效率偏低。三是人口分布与经济布局不够协调。南宁、柳州、桂林三市经济总量占全区比重达44%，但人口比重仅占32.7%;河池、百色、崇左三市经济总量占全区14.9%，但人口比重占21%，导致人口分布与经济布局失衡，公共服务和生活条件差距较大。四是建设用地保障压力巨大。全区城镇建成区面积由1997年的6.6万公顷增加到目前的21.35万公顷，增长了2.24倍。我区城镇化进入加速发展阶段，预计到2020年城镇化率将超过55%，城镇用地规模将超过32万公顷，比2010年增长50%以上，土地供求形势严峻。五是生态环境问题日益凸显。我区生态环境状况总体良好，但一些地区不顾资源环境承载能力肆意开发，造成森林破坏、河湖干枯、石漠化严重、水土流失加剧、地质灾害频发、生态系统功能退化等环境问题，使一些国土成为不适宜人居的空间。显然，旧的开发理念不改变，开发方式不转变，开发秩序不规范，资源承受不了，环境容纳不了，发展也难以为继。

　　推进形成主体功能区，就是将适宜大规模、高强度工业化城镇化开发的国土空间确定为优化开发或重点开发的城市化地区，使之集聚全区主要的经济活动和大部分人口;将不适宜大规模、高强度工业化城镇化开发的国土空间确定为限制开发或禁止开发的重点生态功能区，使之成为主要提供生态产品、保障生态安全的空间;为防止过度占用耕地、保障农产品供给安全，对农产品主产区也要限制大规模、高强度工业化城镇化开发，使之成为主要提供农产品、保障农产品安全的农业空间。这是对我区国土空间实施科学开发的重大创新，有利于克服目前存在的突出问题，开辟一条科学开发利用的有效途经。

　　（二）推进形成主体功能区，是加快完善“两区一带”区域发展布局的重大举措

　　促进区域协调发展是自治区党委、政府的一贯方针。自治区第十次党代会提出加快“两区一带”协调发展，完善区域协调发展新格局，这是我区今后一个时期必须始终坚持和不断完善的区域发展总体战略。但在贯彻落实过程中，长期以来形成的以行政区为单元推动增长、制定政策和考核评价的方式，导致了一系列认识偏差和问题，如：有的地区把缩小地区差距片面理解为缩小经济总量的差距和提高本地区经济发展名次，随意提出不切实际、不顾条件的发展目标和要求;有的地区生态环境脆弱和环境容量有限，却盲目提出加快工业化城镇化的口号;有的地区超强度开发，乱设滥设开发区，城镇建设遍地开花，侵占了大量良田，超出了资源环境承载能力。这些认识和做法加剧了经济增长与资源环境的矛盾，助长了地区间产业趋同和过度竞争，限制了区域分工协作和错位发展，最终阻碍了区域经济的协调发展。

　　推进形成主体功能区，就是着眼解决我区区域发展中的突出问题，更好地落实区域发展总体战略，深化细化区域政策，有力地支持“两区一带”区域协调发展。如把广西北部湾经济区、西江经济带的一些资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的地区，列为重点开发区域，是为了引导生产要素向这类地区集中，加快工业化城镇化进程;把桂西地区一些不具备大规模、高强度工业化城镇化开发条件和维护生态安全重要的地区，列为限制开发的重点生态功能区，是为了更好地保护这类地区的生态产品生产力，使国家和自治区支持生态环境保护和改善民生的政策更集中地落实到这些地区，更好地保护生态环境和提高人民生活水平。

　　（三）推进形成主体功能区，是加快实现富民强桂新跨越和全面建成小康社会的必然要求

　　主体功能区布局基本形成，是党的十八大报告提出的全面建成小康社会的重要目标，也是我区加快实现富民强桂新跨越的重要目标。今后一个时期，是我区经济社会快速发展、加快实现富民强桂新跨越、全面建成小康社会的关键时期，也是国土空间结构急剧变动的重要时期，既要满足人口增加、生活改善、产业布局、基础设施建设、城镇规模扩大等对国土空间的巨大需求，又要为保障粮食和基本农产品供给安全守住耕地，还要为保护生态环境和人民身心健康保住并扩大绿色生态空间，这必将对我区科学开发利用国土空间提出新的更高要求。

　　推进形成主体功能区，就是要处理好十分有限的国土空间与日益扩大的用地需求之间的矛盾，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，按照人口资源环境相均衡，经济社会生态效益相统一的原则，通过合理规划，前瞻性地谋划好我区未来5000多万人口、4万亿经济总量在23.67万平方公里国土空间的分布，把该开发的区域高效集约开发好，把该保护的区域切实有效保护好，引导人口相对集中居住，产业相对集中发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局，建设高效、协调、可持续发展的美好家园。

　　二、推进形成主体功能区的战略任务

　　《规划》以科学发展观为指导，以构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局为主线，对未来我区国土空间开发进行战略谋划和整体布局，通过统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，引导人口和经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，促进人口、经济与资源环境相协调。

　　（一）明确划分主体功能区

　　主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的空间开发单元。《规划》将全区23.67万平方公里的国土面积划分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，其中限制开发区域包括：限制开发的重点生态功能区和限制开发的农产品主产区。

　　——重点开发区域。指有一定的经济基础，资源环境承载能力较强，发展潜力较大，集聚经济和人口条件较好，可以重点进行工业化城镇化开发的区域。我区有47个县级行政区划为重点开发区域(其中国家级17个，自治区级30个)，土地面积6.83万平方公里，占全区总面积的28.8%。

　　——限制开发区域的重点生态功能区。指生态系统重要而脆弱、资源环境承载能力不强，不具备大规模、高强度工业化城镇化开发的条件，应当把增强生态产品生产能力作为首要任务，限制大规模、高强度工业化城镇化开发的地区。我区有29个县级行政区划为重点生态功能区(其中国家级16个，自治区级13个)，土地面积7.29万平方公里，占全区总面积的30.7%。

　　——限制开发区域的农产品主产区。指发展农业条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障农产品供给和永续发展的需要出发，须把增强农业综合生产能力作为首要任务，从而限制大规模、高强度工业化城镇化开发的地区。我区有33个县级行政区划为农产品主产区，土地面积9.61万平方公里，占全区总面积的40.5%。

　　——禁止开发区域。即各级各类依法设立的自然文化资源保护区域，禁止进行工业化城镇化开发。这类地区点状分布于重点开发和限制开发区域之中，包括自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园和湿地公园等。全区共174处，土地面积2.69万平方公里，占全区总面积的11.4%。

　　（二）明确不同主体功能区的发展方向和重点任务

　　各类主体功能区在全区经济社会发展中的地位同等重要，只是主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，发展的首要任务不同，国家和自治区支持的重点不同。

　　——重点开发区域，作为主要的工业化城镇化空间，重点推进工业化城镇化开发，以提供工业品和服务产品为主体功能，以增强经济综合实力为首要任务，成为全区乃至全国重要的人口和经济密集区，提升经济综合实力和产业竞争力的核心区，引领科技创新和推动发展方式转变的示范区，支撑全区乃至全国经济发展的重要增长极。到2020年，重点开发区域集聚的经济规模占全区70%左右，人口占全区55%左右，城镇化率超过60%。

　　——限制开发区域，作为重要的农业空间和主要的生态空间，主体功能是保障农产品供给安全、维系生态系统稳定。重点生态功能区以提供生态产品为主体功能，以保护和修复生态环境为首要任务，在不影响主体功能前提下适度发展资源环境可承载的产业和经济，成为提供生态产品、保护环境的重要区域，保障全区乃至生态安全的重要屏障，人与自然和谐相处的示范区。农产品主产区以提供农产品为主体功能，以增强农业综合生产能力为首要任务，在不影响主体功能前提下适度发展非农产业，成为重要的商品粮生产基地，保障农产品供给安全的重要区域，现代农业发展和社会主义新农村建设的示范区。

　　——禁止开发区域，作为保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地，区域生态环境的核心区域，要禁止工业化城镇化开发。

　　（三）推进形成三大战略格局

　　从现代化建设全局和国土空间永续发展的战略需要出发，按照“两区一带”战略布局要求，围绕各地主体功能定位，着力构建国土空间三大战略格局。

　　——构建“四群四带”为主体的城市化战略格局，以城市群为主体形态，依托中心城市和现代交通网络，推进形成北部湾城市群和桂中、桂北、桂东南城镇群，以及右江河谷走廊、黔桂走廊、桂西南和桂东北城镇带。

　　——构建“两屏四区一走廊”为主体的生态安全战略格局，通过加强重点生态功能区的保护建设，推进形成以桂西、北部湾沿海两个生态屏障，桂东北、桂西南、桂中和十万大山四个生态功能区，以及西江千里绿色走廊为主骨架，以其他重点生态功能区为支撑，以点状分布的禁止开发区域为重要组成的生态安全格局。

　　——构建“五区十五带”为主体的农业发展战略格局，着眼推动主要农产品向优势产区集中，确保耕地面积和农产品供给安全，推进形成以桂北、桂东南、桂中、桂西和沿海地区等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农产品主产区为重要组成的农业发展战略格局。

　　三、推进形成主体功能区需要处理好的几个关系

　　（一）正确处理主体功能与其它功能的关系

　　主体功能不等于唯一功能，明确一个地区的主体功能定位后，并不排斥该地区发挥其他功能。列为重点开发区域的地区，主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济，但也必须保护好境内的基本农田等农业空间，保护好森林、草地、水面和湿地等生态空间，提供一定数量的农产品和生态产品。列为限制开发区域的农产品主产区和重点生态功能区的地区，主体功能是提供农产品和生态产品，保障农产品供给安全和生态系统稳定，但也允许适度开发能源和矿产资源，发展当地资源环境可承载的特色产业，进行必要的城镇建设。

　　（二）正确处理主体功能区与农业发展的关系

　　把农产品主产区作为限制大规模、高强度工业化城镇化开发的区域，一方面是为了切实保护好这类农业发展条件较好地区的耕地，另一方面是为了确保这类地区能够集中精力、集中资源发展现代农业，推动农业规模化、产业化和现代化。同时，使国家强农惠农政策更加集中地落实到这些地区。

　　（三）正确处理主体功能区与矿产资源开发的关系

　　矿产资源丰富的地区通常是生态系统比较脆弱或生态功能比较重要的地区，不适宜大规模、高强度的工业化城镇化开发。我区矿产资源往往是点状开发，并不是大规模连片开发。因此，将一些资源矿产富集的地区列为限制开发区域，并不是要限制其资源开发，而是按照该地区的主体功能定位实行“点状开发、面上保护”，更好地集约高效利用资源，促进资源开发与生态环境保护相协调。

　　（四）正确处理政府与市场的关系

　　推进形成主体功能区是政府对国土空间开发的战略设计和总体谋划，体现了全区的战略意图和长远发展的需要。在推动形成主体功能区进程中，要正确区分政府与市场的作用，既要发挥政府的引导作用，更要发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成政府与市场协调互补、互相推动的内在统一。

　　四、推进形成主体功能区的保障措施

　　（一）实施分类管理的区域政策

　　推进形成主体功能区重中之重在于政策。要实施分类管理的财政、投资、产业、土地、人口、环境等区域政策，完善利益补偿机制，形成适应主体功能区要求的政策体系。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，加大均衡性转移支付力度，完善公共财政体系。实行按主体功能区安排与按领域安排相结合的政府投资政策，按主体功能区安排的投资主要用于支持限制开发区域的重点生态功能区和农产品主产区，按领域安排的投资要符合各区域的主体功能定位和发展方向，并根据主体功能定位引导社会投资方向。修订现行产业指导目录，明确不同主体功能区的鼓励、限制和禁止类产业，建立市场退出机制。实行差别化的土地政策，科学确定各类主体功能区用地规模，促进节约集约用地。坚持个人自愿、政府引导，促进人口平稳有序转移。对不同主体功能区实施差别化的污染物排放控制和不同的环境政策。

　　（二）实行各有侧重的绩效评价

　　绩效评价是引导各地科学发展的重要导向。主体功能区的目标能否实现，关键在于建立健全符合科学发展观要求并有利于形成主体功能区的绩效评价体系。要按照不同的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价。重点开发区域，实行工业化城镇化水平优先的绩效评价，重点评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护以及外来人口公共服务覆盖面等。限制开发区域的重点生态功能区，实行生态保护优先的绩效评价，强化对提供生态产品能力的评价，弱化对工业化城镇化等经济指标的评价。限制开发区域的农产品主产区，实行农业发展优先的绩效评价，强化对农产品保障能力和生态环境的评价，弱化对工业化城镇化等经济指标的评价。禁止开发区域，按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源原真性和完整性保护情况的评价，不考核旅游收入等经济指标。

　　（三）建立健全衔接协调机制

　　加快完善规划体系，建立健全以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以专项规划、区域规划和土地利用规划、城市规划为支撑，形成各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。进一步完善各类主体功能区的区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。推进市县空间发展规划，落实主体功能定位，明确主体功能区布局。开展主体功能区示范工程建设，引导各地按主体功能定位科学发展。

　　展望未来，到2020年全国主体功能区布局基本形成之时，我区的经济布局将更趋集中均衡、城乡区域发展更趋协调、资源利用更趋节约、环境治理更趋有效、生态系统更趋稳定、国土空间管理更趋精细科学。我们的家园将呈现生产空间集约高效，生活空间舒适宜居，生态空间山青水碧，人口、经济与资源环境协调适应的美丽广西。

　　三类主体功能区

　　重点开发区域

　　分为国家层面和自治区层面，共47个县级行政区，占全区县(市、区)总数的43.1%;土地面积6.83万平方公里， 占全区总面积28.8%。其中，广西北部湾经济区是国家层面的重点开发区域，自治区层面重点开发区域主要分布在西江经济带、桂西资源富集区等区域。

　　功能定位：全区乃至全国重要的人口和经济密集区，提升经济综合实力和产业竞争力的核心区，引领科技创新和推动发展方式转变的示范区，支撑全区乃至全国经济发展的重要增长极。

　　限制开发区域

　　分为重点生态功能区和农产品主产区。其中重点生态功能区共29个县级行政区，面积7.29万平方公里，占全区总面积的30.7%。

　　重点生态功能区功能定位：提供生态产品、保护环境的重要区域，保障国家和地方生态安全的重要屏障，人与自然和谐相处的示范区。

　　农产品主产区包括33个县级行政区，面积9.61万平方公里，占全区总面积40.5%。

　　农产品主产区功能定位：全区重要的商品粮生产基地，保障农产品供给安全的重要区域，现代农业发展和社会主义新农村建设的示范区。

　　禁止开发区域

　　不以县级行政区为单元进行划分，点状分布于重点开发区域和限制开发区域中，共174处，面积2.69万平方公里，占全区总面积11.4%。

　　功能定位：保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地，区域生态环境的核心区域。