县域经济科学发展（南昌）论坛综述

中部奔小康县域要崛起

———县域经济科学发展（南昌）论坛综述

经济日报记者孟宪江赖永峰

    发展县域经济是贯彻科学发展观的重要举措，是落实“五个统筹”的重要结合点和落脚点。当前加快发展县域经济，就是要在科学发展观指导下，用新思路、新体制、新机制和新方式走出一条以科学发展观引领县域经济跨越式发展的路子。

    由经济日报社和中共南昌市委、南昌市人民政府主办的“和谐·创业·先进性县域经济科学发展论坛”，于2005年6月17日至19日在江西南昌举行。有关专家、学者及全国10多个百强县(市)的领导参加了本次论坛。受邀的全国县域经济发展强县(市)和承办方南昌县的代表，经过广泛交流与探讨，就县域经济发展达成了共识：按照科学发展观的要求，以全局性、前瞻性和战略性的眼光，准确把握县域经济的发展动态，总结县域经济发展的成功经验，不断创新县域经济发展的思路和理念，促进县域经济的全面、协调、可持续发展。

    南昌一个缩影

    在论坛会上，与会者围绕中部崛起与县域经济的关系展开了深入的讨论。专家们认为，郡县足，天下安。发展和壮大县域经济，是落实科学发展观的具体体现，是全面建设小康社会的基础，是解决“三农”问题的关键，是实现区域协调发展的重点。南昌市是我国中部地区欠发达农业大省的省会城市，县域经济在全市经济发展中占据着重要地位，是全市经济的重要组成部分。一直以来，南昌始终坚持紧紧依靠自身的特点和优势，高度重视县域经济的发展。在实现城市经济快速发展的同时，下大力气发展农业和县域经济，并以此作为解决“三农”问题的重要举措。

    在发展县域经济的具体过程中，南昌市始终坚持以中心城市为依托，依靠中心城市的辐射和带动作用，以工业化、城市化和农业产业化来加快全市县域经济的发展。特别是今年初，南昌出台了加快县域经济发展的30条新举措，形成了以市带县、市县互动，以城带乡、城乡互动，以工促农、工农互动的好局面。目前，南昌的县域经济蓬勃发展，农村面貌大为改观，农业县区的经济实力互相促进、共同提高的良好局面已经形成。县域经济的快速发展，为南昌实现快速崛起奠定了坚实的基础。

    与会专家们认为，南昌市经济的发展轨迹，可以说是中部地区经济走向繁荣的一个缩影。

    制约因素很多

    加快县域经济发展步伐，是解决工业化、城市化中的突出矛盾，促进城乡经济、区域经济协调发展的战略选择。党的十六大确定了新世纪头二十年中国经济发展宏伟战略目标，就是使我国经济总量再翻两番，全面达到小康水平。与会专家们认为，要实现这一伟大目标，重点和难点不是在城市，而是在农村。

    目前，在县域经济发展过程中，最突出的矛盾，或最重要的制约因素，主要表现在两个方面：

    一是金融体制不能适应我们县域经济的发展，农村金融体系对县域经济发展的支持是在减弱，不是在加强。

     1.商业性金融机构在县及县以下是在急剧萎缩，从1998年到现在，中国农业银行、中国建设银行、工商银行、中国银行四大国有商业银行在县以下撤并了30000余个机构，上收了县及县以下的贷款权。这种金融体制对县域经济发展的支持十分欠缺。

     2.政策性的金融机构，具体说就是农业发展银行，农业发展银行主要业务是集中在农产品的收购，当然，这是必要的，但是，对于促进县域经济发展所起的作用是很有限的。农发行基本上已经蜕变成一个简单的粮食银行，对于农村经济的发展没有起到政策性支持的作用。

     3.县和县以下主要金融支持来源是信用社，信用社目前的状况，基本上资本流入量很低，不少信用社是资不抵债，他们靠简单的吸收一些存款，有的是小额贷款，对农村经济的支持还很有限。 4.农村资金的分流现象非常严重，国有商业银行储蓄网点，钱收了以后在县及县以下又没有贷款权，钱实际上从农村转移到了城市。另外，邮政储蓄大体上3000亿到4000亿元由农村流到城市。这种金融体系的状况很不利于县域经济的发展。我们现在的股票市场、证券市场主要的服务对象还是城市经济，在过去几年当中更多的是国有经济，那么我们县及县以下的企业能够去股票市场筹资的少之又少。加上保险这个功能对于农村也很薄弱。所以从资金的融通角度来看，现在的金融体系不利于县域经济的发展。

    二是我国现在的财政管理体制也不利于县域经济的发展。在上个世纪90年代分税制改革以后，基本上是加强了中央财政的财力，上收了财权。但是问题在于财权和事权的划分上存在着一种不对称。在财权上收的同时，事权并没有做相应的划分，到县这个层级，既有市对它分税制的一种上收，也有省对县的上收，所以到县这一个层级，整个县乡财政都非常困难。多数中西部的省份县级财政都是吃饭财政，根本谈不上建设，没有资金的投入，想要促进县域经济的发展，是非常困难的。这都是县域经济发展过程中存在的突出矛盾。

    财政之困如何解

    减少政府层次和财政层次。

    虽然我国宪法明确规定是五级政府，但是按这样的架构，各级政府都要求有自己稳定的税基，按照分税分级的框架来形成财力分配。

    有必要考虑减少政府的层次，把乡一级政府变成县一级政府的派出机构。这样一来，乡一级的七所八站等机构，都可以大大简化，让政府的职能到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来，做到系统合理化。

    虽然前些年我们曾进行过建设乡财政的努力，但从实践情况看，乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性，乡财政一直是很不完备的。县级政府始终是最稳定的一个层级，另外省级也是相当稳定的层次，有了这两个层级，再挂上两级派出机构，就可以解决好既减少层次、又维护政府体系有效运转的问题。当然，实际的推进必须审时度势，处处要求通盘考虑。我们要改变和过渡色彩浓重的财政体制，越来越需要政府体制全局的优化设计，建议先考虑乡镇层级的简化。

    推进地方财政体制改革。

    现在政府财政大宗收入之一是营业税，而从前景来看，应该发展不动产税。在省级以营业税为财源支柱的同时，县级以财产税为财源支柱。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种。只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，每隔几年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大。

    标本兼治化解基层财政困难。

    财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好省以下的体制问题，化解基层财政困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项，其中核心的、实质的问题是如何按市场经济导向考虑农村区域和基层政府辖区里生产要素流动的制度安排。这就涉及到农村土地使用权的流转制度；资金的流动、融通制度；与市场化资源配置机制相适应的农业与农村区域税制建设；人口的流动制度；与建立统一市场、推进工业化和城镇化相呼应的农村区域社会保障制度建设等等。

    只有在正确解决“三农”问题，使农村区域经济与财源的互动得到市场化制度创新有效支持的情况下，才能真正推进分税分级财政改革，走活基层财政这步棋。

    建立完整的政策体制

    继“西部大开发”、“东北振兴”之后，“中部崛起”是当前最热的话题之一。许多同志认为，到目前为止，中部崛起的大思路明确，但如何崛起的对策和建议还不够，还没有一套完整的、可操作的、行之有效的政策。温家宝总理在“两会”期间提出要把“中部崛起”的内容具体化、落到实处，这是个紧迫的任务。

    中部崛起的内涵很丰富，除了产业规划，还要考虑如何构建和谐社会，如何落实科学发展观，如何使社会和谐与创业共生。目前，人们的研究更多地集中在工业化、城市化，这是对的，没有工业和城市化，要想最终崛起不可能。但中部崛起总要有自己的切入点和思路。

    现实的问题是，如何不断寻找新的切入点，如何不断完善产业结构，达到政治社会经济文化的和谐境界。讲得更直率些，就当前而言到底还有哪些政策空间，使这种崛起过程早日实现，这就需要审时度势。

    比如，在过去我们在沿海开放地区只要开一个口子，效果就很明显。但现在的开放是全方位的，各个地区都要开放。如果只考虑复制东部给一些地区税收上的优惠，既不现实，也不一定有作用。要创新思路，创新方法，系统地进行研究。

    比如，对中部的支持应放在发展制造业和城市集群的建设上，发挥集群效应。但如果光有制造业，很容易出现产业的雷同化。因此，一定要看到，发展大流通、大市场是中部的优势，谁都可以讲，但不一定能真正发展起来。我们讲买天下卖天下，做不到，买京九卖京九总可以吧。中部把主要的精力放在建立好的市场机制上，不能光看资源的多少，而是看聚集资源的能力。

    发展流通业离不开交通，南昌的交通格局已经形成，问题是这个物流业半径有多大？要研究中部崛起还离不开这里是个重要农产品基地，因此，我们花一些精力，讨论中部的县域经济是十分重要的事情。

    要转变增长方式

    推进市场化的进程，在中国要实现要素市场化，要素市场化最重要的是资本和土地，土地市场化在县这一级，它所面临的任务，所承担的责任，恐怕是相当艰巨的。与会专家认为，这次宏观调控，在措施上实际上是清理土地。土地这个要素的配置，基本上是行政的，而不是市场的，上级政府才能改变否定下级政府已经做出土地方面的决定，因为行政权力是下级必须服从上级。如果要转变经济增长方式，推动土地要素市场化，有个前提，土地产权制度要改革，特别是农村土地。

    另外，要推动市场化，要很好地处理各种矛盾。市场化各种矛盾丛生，要解决这些矛盾。就要树立科学发展观，构建社会主义和谐社会，实现中国经济持续发展。没有县这一级正常的政治经济的发展，要想构建和平稳定的局面是不可能的，在此情况下，要树立科学发展观，很重要的是循环经济。

    推进循环经济很有必要。一个是企业内循环；一个是地区间循环，一个是国际间循环，三大循环。地区间循环就是县域经济的循环，无论是深化改革，从循环经济的利用，树立科学发展观和创造和平发展的环境来说，县这一级对于中国市场化进程来说，都肩负着艰巨的历史使命。