农村土地问题与县域经济发展研究

我国县域国土面积占全国国土面积90%以上，人口占全国总人口70%以上，是农产品的供给基地和国内最有潜力的市场，蕴藏着丰富的自然资源和经济资源，是宏观与微观、工业与农业、城市与农村的结合部，具有承上启下、联接城乡的作用，是国民经济的基础[1]。因此，各地均把县域经济发展作为促进区域经济发展的重要举措。如何促进县域经济快速、健康和可持续发展，是我国长期的战略任务。

一、          县域经济发展影响因素变化及土地在其中的作用

改革开放30余年来，各地的县域经济发展取得了有目共睹的成就，影响县域经济发展的因素及其程度发生了很大变化，而土地对县域经济发展的作用则越来越大：

1、从思想认识方面来看。从刚开始的担心、观望到后来的认识片面化、措施简单化，到现在的发展就是硬道理，形成了大力发展县域经济的全民共识，思想认识已不再是限制县域经济发展的主要因素。

2、从资金来源方面来看。随着国际资金流动的不断加快和我国宏观经济条件的不断改善，不管是外资还是内资，不管是政府还是社会，对县域经济的资金投入均越来越大，资金对县域经济的制约作用在逐步下降。

3、从技术和人才方面来看。随着产业的不断升级、产品的更新换代和市场的不停拓展，县域经济面临新的一轮技术“改造”，县域经济发展对技术和人才的需求将更加迫切，但包括广西在内的全国各地正在不断加大对技术和人才的投入，通过采取有效措施，可以不断缓解或满足县域经济对技术和人才需求的紧张状态。

4、从环境和生态方面来看。随着环境和生态压力的不断增大，以及人们生产生活方式的不断改变，县域经济面临的环境和生态压力将越来越大，但同样的，包括广西在内的全国各地正在加大这方面的投入，通过节能减排各种措施的落实，通过发展循环经济、生态经济和加强技术攻关等手段，在未来若干年内，环境和生态压力将逐步缓解。

5、从土地供给方面来看。随着我国改革开放后30余年来的经济高速增长，以及各项社会建设的全面“补课”，已经开发利用了很多土地，同时，由于土地资源的不可替代性和有限性，特别是随着我国人口的增加、农产品生产压力的增大和宏观调控政策的增强，土地对县域经济发展的作用将越来越大。

二、          保障县域经济用地需求技术路径及永续用地方案比选

保障县域经济发展的土地供给是促进县域经济发展的有效措施。县域经济发展用地需求的技术路径很多，但最有效的方法是加快农村土地流转，创新农村土地利用方式。

1、             保障县域经济用地需求的技术路径

一是节约用地。通过厂房的标准化建设，园区的集聚化规划，产业的专业化布局，可以达到节约用地、集约用地的目的。配合土地价格、供地用地等政策的调整，以及全面发展循环经济，可以有效节约县域经济发展用地。

二是土地置换。通过置换、回建等方式，把利用率不高的旧宅基地、山坡地、废弃厂区等非耕地置换出来，既促进社会主义新农村建设和城镇的旧城改造，又在一定程度上缓解了县域经济用地紧张状态[2]。

三是增加地源。不断增加土地来源渠道和供应数量是保障县域经济发展用地的最好方式，但由于土地的唯一性和稀缺性，增加土地供应的绝对数量是不可能的，只能增加土地供应的相对数量。上述两种土地利用方式均受到土地资源不断减少的制约，因此，能否创新土地利用方式，实现土地供应的相对增加，是县域经济发展的关键。

2、             农村土地问题解决方案辨析与保障县域经济永续用地

针对我国农村土地中存在的问题，许多仁者智士提出了自己的解决方案。例如，在农村土地所有制改革方面，有实行农村土地私有化，取消集体土地所有权；实行农村土地国有化，取消集体土地所有权；部分取消集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存土地混合所有制或复合所有制；保留现有的集体土地所有权，对其进行改革与完善等观点[3]。在加快农村土地流转方式方面，有研究制约我国农村土地流转的制度缺陷论、传统思想观念束缚论、交易费用过高论、有效供给不足论、社会保障体系缺位论等观点；在创新土地利用方式方面，有中国农村土地制度的股田制论、土地股份合作制论、农村土地银行制论、国有永佃制论和土地私有化论等观点[4]。其中，最有代表性、最有冲击力的是“明确产权、还地于民”的方案。

我们认为，农村土地问题产生的根源在于：一是农村土地的集体所有制，即农村土地产权的模糊性和不确定性，二是农村宅基地的零产权及其不可流转性。因此，明确土地产权的方案，其理由是很充分的，作用也是很明显的，我们同意并支持该观点。

但是否就是目前最有效、最可行的方案呢？我们认为，需要结合当前的实际进行深入的研究：

第一，我们认为该方案是很有必要的。因为土地是农民的命根子，无论是从农民的弱势地位、农业的弱质性，还是从农村的滞后性来看，还地于民都是很有必要的。但目前农村的土地其实也是政府的命根子，是政府收入的主要来源，因此，在政府收入未发生根本转变之前很难做到完整的还地于民。

第二，我们认为实施该方案的时机未到。因为该方案只是突出了其巨大的作用，集中表现在土地利用效率的提高上，但并没有分析土地确权后会出现什么问题？这些问题怎么解决？等等。在中国高速发展的今天，在稳定压倒一切的当前，不可能马上实施该方案。

第三，我们认为应创造条件实施该方案。方法是：通过放开农村土地流转，加快农村土地的流转速度和流转规模；通过放开放量，借以发现以前因为流转数量太少而未发现、未出现的问题；通过研究并制订科学有效的措施解决新出现的问题，使农村土地实现良性流转，最终为农村土地的确权提供充分且必要的条件。

评价该方案，用一句话概括就是：很有必要，时机未到，创造条件。其技术路径图如下：

放开放量→发现问题→解决问题→良性流转→确权还民

同时，由于县域经济发展与土地资源利用具有互动的联系[5]，即：一方面，县域经济发展带动土地资源利用效率、利用效益的提高，使土地增值；另一方面，土地增值后，又带动新一轮的经济社会需求，从而吸引更多的资金和技术等元素进入，促进县域经济向更高层次发展。因而，通过加快农村土地流转，发展规模化、集约化农业生产，可为县域经济发展提供源源不断的建设土地；通过土地入股等模式创新农村土地利用方式，既可防止大范围圈地行为和大规模失地农民的出现，又能实现土地资源的永续利用，保障县域经济的可持续发展。

县域经济发展与土地资源利用联系图如下：

县域经济发展→土地利用效率提高→土地增值→经济社会需求增加→县域经济新发展

由此，我们得出如下结论：加快农村土地流转、创新农村土地利用方式是当前解决中国农村土地问题，保障县域经济发展永续用地的最有效、最可行的方式。

三、          加快农村土地流转，创新土地利用方式的思路研究

1、             我国农村土地流转与利用的基本现状

一是流转（利用）形式多样。从土地流转方式划分，主要有出租、转让、转包、互换、入股、托管等六种形式；从土地流转带动主体划分，主要有龙头企业、主导产业、合作组织、集体经济、社会资本和种养能手等六种形式；从土地流转受转主体划分，主要有集体组织、龙头企业、合作社以及种养大户等四种形式；从土地流转规模划分，主要有整乡、整村、整屯（组）和大户等四种形式。

二是流转规模偏小。从全国来看，呈现东部高于中部、中部高于西部的态势。据农业部有关部门的统计，我国目前以各种形式流动使用权的耕地约占耕地总面积的5%-6%，其中多数发生在沿海发达省市，内地流转的耕地只占承包地的1%-2%[6]。

三是流转障碍不少。首先，思想认识不统一。对干部而言，部分干部在土地流转中缺位、错位、越位的现象比较突出。对农户而言，一怕丧失了土地经营权后没有了生活的保障，二怕得不到全部补偿费。对承包方而言，一怕政策不稳定，二怕与农户扯不清。其次，具体操作不规范。由于不按规范程序办事，或基于个人信用或口头协议，流转的权、责、利不够明确，经常出现权属、合同、补偿和机动土地等纠纷。其三，政策措施不完善。突出表现在养殖业、畜牧业和农产品加工业用地的界定存在不同标准，集体机动地、宅基地政策不明朗等。

四是流转作用尚弱。加快农村土地流转，对于“三农”工作具有良好的推动作用。但现实情况是，一方面，由于认识的不到位、工作的不落实、政策的不配套，导致目前各地农村土地流转普遍规模小、成效不明显；另一方面，很多政策措施或其执行者并没有把加快农村土地流转提高到促进“三农”工作的高度进行认识和推进，土地流转与其他“三农”措施缺少配合和互动，导致农村土地流转的作用没有得到充分而有效的发挥。

2、             加快农村土地流转，创新土地利用方式的基本思路

农村土地流转必须在“自愿、依法、有偿”的原则下，根据县域经济发展、现代农业和社会主义新农村建设的总体要求，创新加快农村土地流转和土地利用方式的工作思路，这个思路用一句话概括就是：“加快、有序、联动、共赢、创新”。即：采取综合措施，加快农村土地流转；完善政策法规，促进农村土地有序流转；建立机制，创新土地利用方式，使土地流转与县域经济发展、“三农”工作联动推进；明确主体，实现共赢；加强创新，进一步完善农村土地流转的体制机制。

一是采取综合措施，加快农村土地流转。

第一，统一思想，提高认识。思想是行动的指南。土地流转的各个主体特别是政府涉农部门要充分理解农村土地流转的作用和意义，要认识到目前农村土地不是要不要流转的问题，而是要如何规范流转、加快流转的问题。

第二，要有意识地引导农户进行土地流转。目前农村土地流转多数处于自发状态，积极、主动进行土地流转的农户很少，政府要采取措施，使目前的“农民自发状态”向“政府积极推动”转变，使农户从思想上、行动上放心地进行土地流转，从根本上提高土地流转的比重和规模。

第三，要采取综合措施，加快农村土地流转。要从发展县域经济、现代农业、建设社会主义新农村、促进农业增效农民增收等角度，从体制机制、资金政策等方面，有意识地加快农村土地的流转，充分发挥其推进“三农”工作的作用。

二是完善政策法规，促进农村土地有序流转。

第一，开展前置服务。要逐步完善和加强土地流转信息提供、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导等服务，并把这些服务前置，解除流转农户的后顾之忧。这是当前工作中的弱项。

第二，规范流转管理。要按照市场经济的原则培育和完善土地流转市场，要进一步明晰农村土地产权，以实施流转合同制和备案制为重点，建立健全规范化的流转管理工作制度和规程，并积极做好各方的利益协调工作。

第三，加强后续服务。要建立纠纷调查处理机制和土地流出农户的后续服务工作，保证农村土地健康、有序地流转，保持社会稳定。

三是建立机制，创新土地利用方式，使土地流转与县域经济发展、“三农”工作联动推进。

第一，农村土地流转与农村发展联动。要把农村土地流转和创新土地利用方式的工作与推进县域经济发展、农村城镇化、工业化和城乡一体化等农村发展战略相联系、相联动，促进农村发展。

第二，农村土地流转与农业增效联动。要把农村土地流转工作与优化土地资源配置，调整农业产业结构，发展规模农业、标准化农业和优势农业产业，推进县域经济产业升级等相联系，促进农业增效。

第三，农村土地流转与农民增收联动。要把农村土地流转工作与农业产业化、农村劳动力转移、发展农民合作经济组织等相联系，促进农民增收。

四是明确主体，实现共赢。

第一，转出方。要明确农村土地流转的主体是农民而不是政府，要在农户自愿的基础上，引导农村土地流转；完善土地流转保障机制和可持续发展机制，让农民从土地流转收入中获益，这是农村土地流转工作的根本目的所在。

第二，受转方。要协助土地需求方合法、有序地取得土地，发展规模经营；要在资金、产业发展、龙头企业和合作组织发展等方面，支持受转方发展壮大，使其在农村土地流转工作中获益；要协调好受转方和转出方的利益，通过建立利益共同体，使双方受益。

第三，政府。要把促进农村土地流转工作与建设服务型政府联系起来，积极为转出方和受转方提供政策、资金、信息等服务，通过扶持合作组织、龙头企业发展，进一步提高农业和农民的组织化程度，减轻政府的一般性事务，使政府把更多的精力放到为农村土地流转工作服务中来，实现共赢。

五是加强创新，完善农村土地流转的体制机制。

要加快农村土地流转，还有很多工作要做，其中体制机制创新是关键，为此建议：

第一，建立农村土地流转和谐工作机制。一是积极为农户提供多种土地流转形式选择，减轻或化解农村土地流转矛盾特别是征地矛盾。二是扶持转出方和受转方建立利益共同体，平衡双方利益。三是建立纠纷调处机制，及时化解矛盾。四是建设服务型政府，转变政府工作方式。

第二，建立土地转出方利益保护机制。一是提高农户的话语权。土地是农民的命根子，而农民又长期处于弱势地位，必须通过提高农民组织化程度来提高农民在土地流转中的话语权。二是建立土地流转市场或“土地银行”，通过市场机制形成和实现农村土地流转的合理价格，避免价格失真。三是通过建立土地流转最低指导价、流转收益递增机制、土地流转公开招标等制度，切实保护农民利益。

第三，建立转出方和受转方可持续发展机制。一是创造条件，破解难题。要努力破解妨碍土地流转的体制障碍，特别是土地产权不明晰、宅基地流转不规范等问题。二是创新机制，建立土地转出方可持续发展机制。例如用“土地换社保”、“宅基地换房换身份”等形式，促进土地转出方可持续发展。三是建立受转方可持续发展机制。通过进一步完善农业产业发展政策、龙头企业扶持政策等综合措施，积极扶持受转方做强做大，促进土地受转方可持续发展。

责任编辑：华域