农村土地利用规划和管理探究

　　农村土地利用规划有利于优化农村土地利用结构和空间布局，促进农村节约集约用地，协调农村经济社会发展与资源环境保护的关系，推进社会主义新农村建设和城乡统筹发展。本文从农村土地利用规划制度入手，分析农村土地利用规划制度建设的现状特点以及各利益主体对规划制度的需求;提出了健全农村土地利用规划制度建设的建议。

 

　　一、农村土地利用规划制度建设现状特点

 

　　我国农村土地利用规划的制度建设获得长足进步，主要表现为:法律法规和制度的颁布实施;规划编制体系的完善;土地管理的加强，强化总体规划的实施，控制建设用地的增加速度，提高土地利用集约化程度，切实保护耕地。农村土地利用规划制度的实施是一个动态变化的过程，同时不同地区结合各自的自然经济社会条件，进行富有特色的实践和探索，不断健全我国土地利用规划管理制度，取得了较好的成绩。

 

　　二、农村土地利用规划制度建设需求分析

 

　　国土部门制度建设需求。建立农村土地利用信息传递机制。信息的搜集、处理、加工、传递和控制的循环互动过程是保证农村土地利用规划编制实施的重要基础要素，信息不对称是导致规划实施困境的重要原因。真实信息获取和传播对规划决策、实施和管理有决定性影响，信息处理不及时、沟通困难是导致规划的制度失效的重要原因。基层政府之间存在代理链过长的问题，处于链条首端的国土资源部与基层的国土资源所存在着管理模糊的问题，导致信息逐级损耗和传递不畅。一定程度上制约了与上级部门的联系。因此，设立土地利用规划的制度化信息机构，形成规划信息畅通传递的运行机制是非常必要的。

 

　　建立土地用途转用规划许可制度。土地用途转用规划许可制度的审查内容包括:审查是否符合土地规划用途，主要是新增建设用地、耕地开垦和未利用地开发的规划。审查用地规模，初步核定用地计划。审查土地保护、整治措施是否实施。重点是占用耕地的，是否落实了占补平衡的资金;占用基本农田的，是否落实了补充面积;取土用地是否符合水土保持规定，是否编制和实施了土地复垦规划等。

 

　　用地主体对制度建设的需求。用地企业希望政府能够从规划行政监管为主向社会管理为主转变。农村土地利用规划的制度监督既可由政府或其授予权机构监管，也可由市场主体的联盟组织进行自律管理。但是，我国农村土地利用规划的制度是在政府主导和行政力量的推动下建立和发展起来的，政府对规划实施的监管以行政监管为主。从国际经验来看，农村土地利用规划的监管必须以社会的自身力量为主，完全采取行政监管的办法和措施对农村土地利用规划实施无所不包的监管，其效率是非常低的。因此，要改进农村土地利用规划实施的效果，必须改变行政监管为主的办法，实现从行政监管为主向社会管理为主的转变，具体应做好两个方面的工作:一是建立以规划专家和学者为主的规划编制和社会监管机构，发挥中介机构的社会监督职能;二是发挥新闻媒体的监督功能，利用大众媒体传递的规划信息和发表的规划评论进行舆论监督，提高公众的规划意识。

 

　　农民是农村土地利用规划制度建设中的最主要的主体之一。农民希望自己的土地获得公平、公正的效益，希望政府部门能真正关心农民，维护农民合法权益，在农村土地利用规划中推行公众参与制度。一般来说，公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。对于农村土地利用规划来说，具体可以采用公众参与方式中的名义调查制度、信息公开制度、公示制度、听证制度等。

 

　　三、对农村土地利用规划制度建设的建议

 

　　推进农村土地利用规划制度创新。以科学的发展观统领农村土地利用规划制度建设，增强全面惜土意识。以统筹城乡发展为契机，对农村土地合理规划，提高农民收入，实现农业的产业化、规模化和集约节约化，注重生态效益与经济效益的统一，实现农村土地的可持续发展。同时，加快推进农村土地规划制度创新，将市场经济体制与土地资源管理相结合，因地制宜，建立功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的土地利用规划的制度体系。因地制宜，考虑自然、经济等因素的影响，合理执行农村土地利用规划制度。

 

　　建立农村土地规划管理利益调节机制。加强农村土地规划管理制度，发挥市场机制在资源配置中的积极作用。加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场。完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成因的生产要素和资源价格形成机制。实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。培育农村土地市场，为耕地保护提供市场驱动和市场服务，促进土地的集约节约利用，减轻经济发展对耕地的需求压力。

 

　　建立农村土地规划管理目标考核制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住耕地红线;实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模;这就要求我国必须完善土地督察制度，加大监管力度。为此，要强化职能，不断推动和加强国土资源执法监察机构和专业队伍建设。把国土资源执法监察队伍纳入巡察序列，落实人员在岗到位，真正拥有一支政治素质过硬、业务熟练的国土资源执法监察队伍，保障农村土地利用规划管理制度的顺利实施。

 

　　(作者单位:昭平县昭平镇国土规建环保安监站)