(社论)省管县改革核心还在于简政放权

　　日前，湖南省商务厅印发《推进省直管县体制改革试点工作实施方案》的通知，赋予省直管县的13个试点县(市)商务部门与市州商务部门同等的经济管理权限。按照新政，这13个县市获得发展规划直接上报，证照和批准事项直接申请，项目资金直接申报，下放市州权限直接承接，信息直接获得等5大“特权”。而在今年3月，河北省却做出迁安、宁晋等8个第二批今年启动试点的县(市)不再开展试点工作，恢复到试点前的管理体制，仍由所在设区市管理的规定。这一个“启动”，一个“停止”，不禁再度引发了人们对省管县改革的关注。

　　从1992年的浙江、海南两省开始，“省管县”改革截至今年，已经过去了23年时间。而从“市辖县”制度正式铺开的年份—1983年算起，23年的改革时间已经是该制度从诞生到启动改革9年时间的2.5倍。行政机构强大的扩张能力和顽强的生命力，由此可见一斑。

　　有关省管县改革困境的讨论，拥有大量的理论和案例。从2004-2013年，河南省委、省政府就先后发布扩大部分县(市)管理权的政策，从此拉开了省管县改革的帷幕。作为一个典型的省管县改革案例，河南省的政策在执行中就遇到了许多普遍性的问题。例如，2007年底，由于国家相关政策的调整、经济社会发展发生新的变化等多种因素，部分下放的管理权限没有落实到位。河南省发改委一则通知，47个扩权县的12项“特权”被收回，约占总“特权”项目的20%。一时间，之前的改革有些半途而废，强县扩权被砍去一只臂膀。

　　此外，一些试点县脱离市辖之后，市级财政的一些配套资金没有了，很多项目开展遭遇了资金困难，这也显示出改革本身牵一发而动全身的特性。另外，由于省管县的改革并不彻底，以河南省邓州市为例，扩权初期，企业养老保险基金、医疗保险基金、失业保险金、机关事业单位养老保险基金的年度征收任务未纳入省直管范畴，依然由省辖市下达。在失业保险金的管理方面，仍存在省、市双重管理现象。省、市两个婆家，改革试点县可谓都不敢得罪，改革的成效自然难以令人满意。

　　1983年开始推行的“市辖县”制度，初衷是希望通过一些中心城市发展的带动，来实现“城市反哺农村”，促进乡镇经济发展。但随后，人们发现中心城市带动的只是城市周边的地域，那些相对偏远的县域，反而因为财政转移支付被截留、财权事权不匹配、市辖区向辖县“抽血”等原因，遭遇了经济发展的瓶颈。一言以蔽之，地级市的壮大，非但没有带动许多县域经济的发展，反而成为县域资源的汲取者，效果恰恰相反。

　　从宏观上来看，地级市作为省管县之间多出来的一道环节，增加了沟通成本，降低了行政效率，也形成了“漏斗效应”。这对于市场经济的发展显然是不利的，对于纳税人的公共财政负担，更是一场噩梦。但是，地级市的种种弊病业已存在，短时间内要取消整整一个层级的官僚机构，几乎是天方夜谭。

　　事实上，中国的改革逻辑一直是自上而下、效率优先的。所谓“中国模式”之所以成功，在于政府对市场的一种介入式服务功能，在经济最为发达的广东、江苏和浙江，政府功能更多体现在服务而不是管理，一直为企业所称道。所以，中国的行政体制改革，一方面聚焦在各级政府某类权力的下放或者放开，比如鼓励民营经济的36条;另一方面，则试图消除或者扩大某一行政层级，省管县改革和撤镇设市就是体现。其目的，最终是为了适应经济和社会发展。

　　的确，不管横向还是纵向，简政放权的目的不在于砍掉某个部门或者某一层行政编制，而在于清除与经济和社会发展相悖的障碍，撤销与公共服务供给无关的力量。从这一角度出发，一条可能的路径不在于大规模实施省管县，而在于有步骤地清除一些审批权，开放一些领域，从而达到更有效地为社会和市场服务的目标。当然，最后要指出的是，自上而下的简政放权改革总是容易陷入“进一步，退两步”的境地，如何释放自下而上的监督力量，这也是行政体制改革中终究绕不过去的问题。