都安县实施生态扶贫发展战略的调研与思考

　　【摘　要】生态扶贫是新时期一种新的可持续扶贫方式，其目的就是通过加强贫困地区生态环境管理和建设，提高生态系统服务功能和扶贫效益，从而实现社会的可持续发展。本文通过分析都安县生态扶贫的现状与面临的挑战，提出了实施生态扶贫发展战略的路径选择。

　　【关键词】都安县;生态扶贫;发展战略

　　生态扶贫，是指从改变贫困地区的生态环境入手，加强基础设施建设，从而改变贫困地区的生产生活环境，使贫困地区实现可持续发展的一种新的扶贫方式。都安瑶族自治县(以下简称都安县)是广西29个国家扶贫工作重点县之一，是属于滇桂黔石漠化片区，石漠化面积较大，石漠化程度较高，土地贫瘠，生态脆弱，严重威胁着人民群众的生产、生活环境，严重制约了当地经济社会的可持续发展以及农民脱贫致富目标的实现。随着人口不断增长，地少人多的矛盾逐渐成为制约群众脱贫致富的重要因素，群众生活在生态环境特别恶劣的大石山区，不仅生活贫困，也不利于生态环境的保护。实施生态扶贫战略，不仅促进都安县经济发展与生态环境的良性循环，而且可以推动经济发展、生态改善、农民增收“三赢”的可持续发展。

　　一、都安县基本情况

　　都安瑶族自治县位于河池市南部，距首府南宁约120公里，辖6个镇13个乡248个行政村(社区)7201个村民小组，聚居壮、瑶、苗、仫佬、毛南等12个民族，总人口70.22万人，其中瑶族人口占总人口23%，是一个集“老、少、边、山、穷、库”于一体的欠发达地区，是全国18片贫困地区之一。全县贫困村有161个，总人口有45.56万人，占全县人口64.9%。全县面积4095平方公里，其中石山面积占89%，人均耕地不足0.7亩。该县是全国典型的喀斯特地貌岩溶地区，素有“九分石头一分土”、“石山王国”之称。

　　二、都安县生态扶贫的成绩

　　多年来，都安县一直致力于加快转变经济发展方式，将集约型经济的发展理念贯穿到区域经济发展、城乡建设和特色产品生产中，并注重不断提高人民群众经济高效意识、资源意识和环境意识，增强人民群众走可持续发展道路的自觉性，从而使资源利用效率显著提高，生态环境得到改善，可持续发展能力不断增强，促进了人与自然的和谐，推动了整个都安县走上生产增效、农民增收、生态良好的文明发展道路。与此同时，按照政府引导、群众自愿、政策协调、讲求实效的原则，对居住在生态环境恶劣、自然条件差等不具备生存条件和地质灾害高发地区的贫困群众，实行“集中与分散结合”的搬迁办法，通过开垦宜农宜园荒地、调整现有耕地、依托城镇、依托产业发展基地、依托第三产业、山上搬山下等途径进行易地搬迁安置，取得了显著成效，使安置农户解决了温饱问题，实现了脱贫和长期发展，使移民能够搬得出、稳得住、能发展、可致富。而移民原来生活的石山地区，通过植树造林和封山育林，有效遏制了该区域的石漠化。

　　多年来，都安县依托退耕还林等林业工程项目，通过“造、封、管、沼、迁、圈、泄”七字治理措施，多措并举，有效地遏制了大石山区的石漠化。目前，全县在石山区种植任豆树10多万亩、竹子1.5万亩，封山育林84万亩，新建沼气池4万多座，全县大部分裸露岩石基本得到了绿化，植被覆盖率比治理前增加20%以上。2002年实施退耕还林以来，累计完成退耕还林13.8万亩，全县封山育林达270万亩，石漠化治理57万亩。退耕还林及生态项目的实施，促进了生态环境的改善和农民增收。林地总面积从1999年的216.4万亩增加到现在的446.9万亩，森林覆盖率从1999年的35.2%增加到现在的59.6%，林业总产值也从500多万元增加到3.6亿元。石漠化治理，推动了都安县走上了生产增效、农民增收、生态良好的文明发展道路。

 

　　三、都安县实施生态扶贫战略面临的挑战

　　都安县作为全国集中连片特困地区的滇桂黔石漠化区，是石漠化的重灾区，生态扶贫的地域特征突出，同时也面临诸多挑战。

　　(一)贫困人口素质低

　　贫困人口素质高低直接决定着他们能否摆脱贫困的命运。因为贫困不仅是一个经济问题，更是一种社会文化现象，它不仅与自然环境、自然生态有关，而且与人文环境有着更为密切的联系。目前，都安县贫困人口素质低主要表现在思想观念、教育水平、文化技能等综合素质。一是由于贫困地区交通不便，信息闭塞，现代化、信息化程度不高，不可避免地会造成该地区贫困人口的思想观念相对保守落后，他们往往为解决生计问题而进行短期开发，忽视长远规划，导致自然资源的过度开采和生态环境的破坏。二是在农业生产中，由于教育水平不高，缺乏科学知识的指导，目前，都安县约有30%的农民没有参加职业技能培训，缺乏必备的农业技能，有些贫困地区一直沿袭着传统的自给自足式农耕作业，导致农产品科技含量低，竞争能力弱。在扶贫开发过程中，受知足常乐，安于现状的观念影响，容易养成贫困户不作为的等、靠、要思想，导致他们自我积累和自我发展的能力无法从根本上得到提高。

　　(二)扶贫资源不可持续性

　　扶贫资源是实现可持续扶贫的必要条件，它的不可持续是指外部经济、社会环境的不平等，导致农村贫困地区得不到持续有效的资源供给，如：扶持资金不足，基础设施和公共服务滞后等，使贫困地区因缺乏外部支援而陷入经济困境，贫困主体的自我积累和发展能力也因此受到制约。目前，都安县扶贫资源的不可持续性主要表现在：(1)扶贫资金投入不足。一是基础设施建设投入不足，扶植标准低。如修建村屯公路每公里需资金20～0万元，而国家补助每公里不到10万元，大部分只能靠群众投工投劳，建设的难度很大。二是生态建设项目补助标准低。开展人工造林和封山育林需分别投入900元/亩、220元/亩以上，但目前国家实施的林业重点工程项目如退耕还林工程项目(造林300元/亩、封山育林70元/亩)的补肋，远远不能达到人工造林和封山育林所需的费用。三是信贷支持不够。贫困山区很多贫困户想通过发展生产脱贫致富，但缺乏资金投入，贷款又无抵压物，产业开发很少得到信用贷款支持。即使个别有抵压物和偿还能力的农户，得到贷款数额也不多。由于缺乏资金投入，群众脱贫致富的步伐非常缓慢。(2)农村基础设施建设滞后。目前，都安县农村基础设施滞后主要表现在：一是贫困村交通难问题仍然突出。目前全县仍有2445个自然屯尚未通路和行路难，涉及42880户202072人。其中20户以上未通屯级路还有748个屯需修路1828公里;16户至19户自然屯未通路还有342个屯需修路762公里。全县248个行政村(社区)中只有107个村通沥青(水泥)公路，尚有141个行政村未通沥青或水泥路，总里程达955公里。二是人畜饮水困难和饮水安全问题还没有得到根本解决，全县还有13万人饮水问题尚未得到根本解决。三是水利基础设施薄弱，自然灾害频繁，水土流失严重，农民收入不稳定，因灾因病返贫现象严重。

　　(三)自然生态的不可持续循环

　　自然生态的不可持续循环是导致贫困地区贫困人口脱贫速度缓慢的原因之一。都安县属于典型喀斯特的地貌，自然条件差，生态环境恶劣，宜林荒山可再生资源减少，没有形成一定规模的经济作物，也尚未形成覆盖贫困农村稳定收入的主导产业。“十一五”以来，全县虽已投入1000多万元的财政扶贫资金，通过免费提供种苗、肥料、资料等多种途径无偿扶持农户发展产业，引导贫困村群众种桑养蚕、种蔗、种核桃、葡萄、养羊等，但因自然条件差异大，商品经济不发达，农业生产成本高。目前，全县集中连片、质优、量大、覆盖贫困户较多的优势产业还没真正形成，农民传统的种植玉米、黄豆等观念仍不愿改变，经济来源主要靠简单的家庭种养和外出务工收入。这些都给当前全县扶贫工作带来了很大困难。

　　四、都安县实施生态扶贫战略的路径选择

　　(一)创新生态理念，破除生态贫境

　　生态意识是人类面临日益严峻的社会生态危机而萌生的对自身前途命运的忧患意识。它要求发展生态农业、生态工业和生态旅游等生态化产业， 即寻求一种更为合理的策略来帮助人们摆脱贫困、改善生活;必须从宏观上根本转变以前单一追求经济效益的目标为兼顾经济效益、社会效益和生态效益的目标。都安县贫困山区的人们要认识到：贫困问题不仅仅是一个纯经济现象，它往往与政策、文化、生态、教育等问题紧密联系在一起，不可分割。在全世界人民倡导生态文明建设之际，一方面，对广大青少年进行普及生态环保知识， 培养其节约资源清洁生产、绿色消费意识， 为推行生态扶贫奠定思想基础。另一方面，转变发展理念，树立生态优先及符合生态文明的生产生活理念，大力倡导节能环保、注重节约、爱护生态的生产生活方式和消费模式。处理好天时和地利的关系，以生态效益羸得民心。

　　(二)改善生态环境，确保生态平衡

　　贫困与弱化的生态环境相伴相生，互为因果。因此， 要使大石山区广大的贫困户彻底摆脱贫困， 必须首先改善当地的生态环境。“九分石头一分土”是都安县石漠化的真实写照，目前，石山面积548.5万亩，占全县国土面积的89%;人均耕地仅0.74亩，贫困人口达32万人，占总人口的45.57%。一是全力实施石漠化片区重点县项目，坚持改善生态、开发扶贫和城镇建设相结合的原则，做好易地搬迁选址，精心规划、科学布局，打造生态化、规模化、特色化、标准化的易地扶贫搬迁试点，做好生态移民工作。二是加强饮用水源地保护和安全保障，开展母亲河综合整治;完善垃圾处理厂和污水处理厂建设。三是实施“绿满八桂”工程，实施城镇绿化、村屯绿化工程;开展植树造林活动;推进沼气池建设。四是抓好退耕还林后续和森林管护工作。依托科学技术，因地制宜，封山绿化，为生态扶贫创造良好的生态环境。五是实施沿河沿江绿化工程，推进沿河沿江生态建设，建设好天蓝、地绿、水净的美好家园。

　　(三)用好用活政策，抓住重要良机

　　都安县各级党委、政府要认真领会实践《中国农村扶贫开发纲要( 2011—2020)》中关于生态扶贫的精神，要按照《广西壮族自治区农村扶贫开发“十二五”规划》的要求，继续深入实施生态扶贫工程，加大退耕还林、水土保持、天然林保护等生态修复工程建设力度，创新大石山区石漠化治理与扶贫开发模式，推进乡村石漠化综合治理与扶贫开发试点工作;探索建立生态资源补偿机制，采取多样化的生态、资源补偿方法和模式，让生态脆弱的贫困地区得到必要的生态、资源补偿资金用于扶贫开发，增强贫困地区保护生态环境和生物多样性的能力，实现可持续发展目标。可以林业工程为依托，加大生态扶贫工作力度，推进生态建设与林下产业发展相结合的模式。

　　广西《关于实施我区新一轮扶贫开发攻坚战的决定》明确提出，到2015年，实施贫困地区坡耕地改造及基本农田整治工程，基础设施、生态环境和经济社会发展环境明显改善，贫困人口生活水平、健康状态、综合素质、自我发展能力明显提高。到2020年，生态环境全面改善，发展差距逐步缩小，贫困地区与全区各地同步进入小康社会。这些都给都安县大石山区的生态扶贫工作带来了福音。

　　在新一轮扶贫开发攻坚战中，全县广大人民群众应牢固树立良好生态环境是生产力、竞争力的生态发展观，经济发展是政绩、保护生态环境更是长远政绩的生态政绩观，绿水青山就是金山银山的生态价值观，坚持生态建设与扶贫开发并重，全面推进石漠化综合治理，扎实推进贫困地区封山育林、退耕还林、造林绿化工程，遏制石漠化扩展趋势。加大水土流失、山体滑坡等地质灾害的防治力度，切实扭转生态恶化趋势。建立和完善生态补偿机制，实施生态扶贫、易地搬迁、无土安置工程，改善贫困地区生态环境。

　　2011 年中央扶贫开发工作会议和《中国农村扶贫开发纲要( 2011—2020 年) 》明确，今后一个时期，国家把滇桂黔石漠化区列入全国14 个连片特困地区之一，作为国家今后十年扶贫攻坚的主战场。广西有29 个县列入全国集中连片特困地区的滇桂黔石漠化区，其中桂西就占居20个县，都安县是其中的一个，属于“滇桂黔石漠化区”连片特困地区的重要组成部分。该县是国家扶贫工作重点县，这对于统筹城乡区域发展、保障生态环境安全、促进社会和谐稳定，确保人民全面建成小康，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　(四)开辟生态新板，激发内生动力

　　1.实施产业富民工程

　　都安县各级党委、政府要通过完善扶贫贴息贷款政策，积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信用贷款，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求，让更多的贫困山区农户通过信贷支持调整产业结构，发展种养业、加工业、商贸业等，增加收入，改变单一的农业生产方式。同时要通过信贷支持贫困山区发挥农业的比较效益：一是要以科技进步和提高劳动者素质为根本，通过加大培训，一方面，推广良种良法等来提高区域发展的效益;另一方面，提高贫困山区劳动力素质，促进区域特色产业和支柱产业发展，打牢贫困山区和贫困群众可持续脱贫的产业基础。 二是要以市场为导向，因地制宜连片开发当地特色优势产业，推进农业产业化经营，突出“一乡一品”或“多品”， 形成以三只羊、下坳、永安、大兴、隆福、保安等山区为重点的核桃产业示范带;以地苏、澄江、高岭为重点的甘蔗种植高产示范带;以龙湾、菁盛为重点的山葡萄示范带;以拉烈、百旺、加贵、高岭、大兴为重点的桑蚕、油茶、木薯等特色产业示范带;以东庙、地苏、高岭、大兴为重点的生态旅游扶贫示范带。还可通过“公司+基地+农户”等模式，把农民组织起来发展有效益的商品生产，发展劳动密集型产业，扩大农村社会就业。即培植一批像广西都安永鑫糖业有限公司等大的扶贫龙头企业，促进一批像都安藤王编织公司等多家编织企业带动农户增收能力强的生产基地建设，积极支持农民专业合作组织和经纪人组织的发展。三是要以改革开放为动力，通过统筹城乡经济的发展，形成多渠道、多形式、多种经济成分并存的贫困山区区域发展格局，在促进农业增效、农民增收和农村发展的同时，实现生态环境的保护和建设。

　　2.实施生态移民战略

　　都安县各级党委、政府要创新生态扶贫思路，大胆探索“无土安置”易地搬迁新模式，引导农民下山造城，积极创造就业岗位，使搬迁农户搬得出、住得下、能发展、富得起，走出一条“农民下山脱贫致富，绿树上山生态恢复”的生态扶贫之路。一方面，充分利用国家实施易地搬迁政策的机遇，结合各地工业园区开发，引导山区贫困群众向工业园区搬迁，建设山区贫困群众移民新家园。如2011年，都安县八仙农民城搬迁户人均纯收入已达3126元，比搬迁前提高了约2000元;六柱返乡农民工进城创业园现有1563户7815人入园生活、创业。另一方面，通过山上搬山下、屯与屯之间、村与村之间等自愿就近搬迁，有序引导贫困村群众向居民点适当集中布局。有条件的乡镇结合城镇化建设，积极推进在本乡镇所在地建设易地搬迁点。目前，都安县在大兴、菁盛、地苏等乡镇成功建成移民安置点3个，安置大石山区群众1673户8370人。在搬迁过程中，都安县还兼顾改善生态和减贫增收的双重目标，推行人下山、羊入圈、树上山、草绿地、药盖石、水蓄柜、土保住、民致富的发展思路，实现了生态治理与扶贫开发的有效结合。再者，政府要通过提高异地扶贫搬迁人均补助标准等扶植措施，确保贫困户搬得出、稳得住、能发展、可致富。同时，要在迁出地实施封山育林和人工造林等治理措施恢复植被，重建良好的生态系统。

　　3.重视生态教育移民

　　都安县大石山区扶贫重在综合治理，必须实施扶贫开发工作发展方式的战略性转变。要注重增强扶贫对象的生存与发展能力，逐步向产业开发式和参与式扶贫的“造血型”扶贫方式靠拢。大力开展教育扶贫工作，尤其是加大大石山区贫困家庭子女就读职业学历教育的扶持力度，大力实施职业培训扶贫攻坚工程，帮助群众提高职业技能和就业能力。生态教育移民项目，可以通过资助贫困大石山区的小学毕业生到县一级中学寄宿就读，让山区孩子接受良好的教育，熟悉城市生活环境，增强进城就业谋生致富的能力，逐步达到一人走出去，带动一家人搬迁，逐步实现城镇化的目的。生态教育移民不仅是实现教育扶贫，更要实现农村人口向城市移民就业，以保护和恢复农村的生态资源和自然环境。

　　总之，都安县大石山区扶贫开发只有遵循自然规律，立足县情，选择生态扶贫发展战略的最佳路径，即创新生态理念、改善生态环境、用好用活政策、激发内生动力，才能推动经济发展、生态改善、农民增收“三赢”的可持续发展。

　　【参考文献】

　　[1]洪长安，李广义.广西少数民族传统生态伦理文化研究[J].广西社会科学.2011，( 7) .

　　[2]余明辉.莫让“生态扶贫”成“生态返贫”[N]. 西部时报，2011.10.28.

　　[3]《都安瑶族自治县石漠化治理与易地扶贫开发纪实》中国绿色时报记者 张辉 通讯员 韦炳旺

　　[4]《广西河池市都安瑶族自治县5年整村推进扶贫开发惠及33.56万群众》，广西河池市民委.