官员谈城镇化：重在提高质量而非追求高速度

　　十八届三中全会召开前夕，国务院发展研究中心向国务院提交了多份咨询报告，其中包括《中国城镇化过程中若干典型问题研究》。这份报告正是由国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志等人完成。

　　侯永志接受南方日报记者专访时介绍，城镇化率提高1个百分点，将带来GDP增长速度提高0.7个百分点左右、服务业的比重将提高0.2个百分点、服务业的就业比重将提高0.8个百分点。 他表示，新型城镇化必须从教育、土地、就业和公共服务等方面着手，对当前政策制度进行调整，以改革红利释放城镇化潜力，把二者结合起来，形成叠加效应，方能成为中国经济发展的新引擎。

　　■人物名片

　　侯永志，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长。长期从事中国经济增长、国家中长期规划的重要关系和重要问题、中国区域发展战略、中国城镇化战略等研究工作。曾撰写《中国跨越中等收入阶段的有利条件和未来发展面临的挑战》、《新时期布局、培育和发展重要增长极的原则和思路》等报告。

　　城镇化建设

　　重在提高质量而非追求速度、水平

　　2000年以来，我国城镇化率年均提升速度保持在1.3个百分点左右，是同期世界平均水平的2.6倍。在未来城镇人口数量增长放缓的情况下，必须提高公共服务水平和人均可支配收入

　　南方日报：您提出，当前我国积极稳妥推进城镇化的关键不在于追求城镇化的速度和水平，而是要着力提高城镇化的质量，为什么

　　侯永志：城镇化是现代化的重要内容。改革开放以来，我国城镇化快速推进，城镇化率年均提高约1个百分点，尤其是2000年以来，我国城镇化率年均提升速度保持在1.3个百分点左右，是同期世界平均水平的2.6倍。

　　在对现行城镇化率指标进行拓展和分解的基础上，我们设计了“加权城镇化率”来衡量城镇化质量。结果表明，我国加权城镇化率比统计局公布的低了约8—11个百分点，在未来城镇人口数量增长放缓的情况下，必须提高公共服务水平和人均可支配收入，才能提高真实的城镇化水平。

　　南方日报：在您看来，我国城镇化质量方面存在的问题有哪些

　　侯永志：比如说，从城镇化的动力看，工业化和城镇化协调不够，部分城市结构转型和产业发展面临困境;从城镇化的结构看，规模层次不合理，空间布局与资源承载能力不匹配，城市功能定位趋同;从城镇化的成果分享看，大量农业转移人口不能平等享有基本公共服务，难以融入城市社会，城市公共产品供给不足，过度依赖土地财政;从城镇化的支撑条件看，资源利用粗放，环境压力加大，水资源短缺和空气污染等问题突出等。

　　南方日报：对于提高城镇化质量，你们提出的政策建议与解决思路是什么

　　侯永志：提高城镇化质量需要在正确认识城镇化内涵和作用的前提下，从城镇化的动力机制、空间布局、公共产品供给、资源环境约束以及管理体制等方面，认真分析研究影响城镇化质量提高的突出矛盾和典型问题，在充分借鉴国际经验、深入进行理论和实证分析的基础上，提出科学合理的解决思路和政策建议。

　　城市转型

　　只有“提二进三”才能“退二进三”

　　现阶段，我国大城市只有经历了“提二进三”，即在发展高端制造业基础上推进生产性服务业，未来才能在更高的层次上实现“退二进三”，从而避免进入“过早‘去工业化’陷阱”

　　南方日报：如何有序推进城市转型和产业发展

　　侯永志：在转型发展过程中，我国不少城市提出了“退二进三”。然而，第二产业和第三产业并不存在绝对的优劣之分。在高端制造业的基础上大力发展生产性服务业，有利于我国大城市经济社会的平稳转型。现阶段，我国大城市只有经历了“提二进三”，即在发展高端制造业基础上推进生产性服务业，未来才能在更高的层次上实现“退二进三”，从而避免进入“过早‘去工业化’陷阱”，防止出现大城市经济失速、产业断层以及收入分配恶化等问题。

　　南方日报：您怎么看待城镇化过程中的教育、土地、职业保障和公共服务等政策制度调整

　　侯永志：我国在公共财政资源非常有限的情况下，既要满足公共需求规模扩张的要求，又要不断满足公共产品升级的社会需求，建议重点采取六方面的措施：一是积极适应社会公共需求的变化，加快公共财政支出结构的优化调整，以保证整体社会的福利水平稳步提高。二是加快政府职能的转变，制定实施与社会公共需求相适宜的公共政策与市场机制，这是解决城市公共产品供给有效性不高的突破口。三是积极推动公共产品的价格改革和运行体制的改革。这是有效缓解政府财政压力，以及推动资源利用效率提高的有效途径。四是加快建立我国城市公共产品供给绩效的长期评价机制，引导城市发展重视长期战略性规划。五是尽快明确不同层级政府在义务教育、公共卫生、社会保障和基础设施建设等基本公共服务领域的支出责任和管理权限。六是尽快建立完善区域之间的财政平衡体系，逐步缓解区域之间财政支出差距过大的趋势。

　　中小城市发展

　　挖掘其吸纳农村转移人口的潜力

　　县级城市是我国工业化进程的重要部分，但人均收入水平偏低。促进县级城市的发展需要在分类指导、突出特色的原则下，逐步提高城市的人口密度、扩大城市规模

　　南方日报：如何促进不同规模城市尤其是中小城市的发展比如县级市，它有哪些竞争力

　　侯永志：我们注意到，特大城市的城镇化率已接近峰值，甚至超过发达国家的城镇化水平;大型城市的城镇化率也已接近饱和;中小城市城镇化率虽低，但承载了大部分的城镇人口。鉴于城市空间的有限性，中国大型城市未来城镇化率快速提高的可能性在降低，围绕着沿海大型城市和中西部中心城市的中小城市群吸纳农村转移人口的潜力仍然很大。

　　特别是县级市，它具有中小城市和县域经济的多重属性，在部分事项方面享有相对较大的自主权。

　　与其它类型的城市比较起来，我国县级城市的第二产业平均占比为55%，比市辖区48%的水平高了7个百分点，说明县级城市是我国工业化进程的重要部分，但人均收入水平偏低，如我国县级市的人均GDP水平2010年为3.6万元，而同期市辖区的人均GDP水平为4.9万元。在城市特征方面，县级市的人口密度和人口规模低，集聚程度有待提高。此外，县级城市的基础设施如用水普及率、燃气普及率、生活垃圾处理率等都低于其它类型的城市。

　　南方日报：县级城市推动城镇化方面需要在政策上进行哪些革新

　　侯永志：促进县级城市的发展需要在分类指导、突出特色的原则下，逐步提高城市的人口密度、扩大城市规模。在体制机制上，逐步减少按行政等级来配置公共资源和经济资源的做法，做到公共资源按照公平原则、经济资源按照效率原则来配置。同时，积极探索县(市)区划调整，在继续稳妥推进“省直管县”改革的前提下，区别不同情况，对于可以“整体设市”的县，适当恢复“县改市”等。

　　人口密集镇区发展

　　推进流动人口基本公共服务均等化

　　完善人口密集镇区管理体制，应在深化行政体制改革、转变政府职能的基础上，着力优化城镇公共资源配置机制、完善流动人口服务管理体制等，使其真正成为城市群网络的重要空间节点

　　南方日报：我们看到，珠三角城市的一些镇，吸纳大量本地人口和跨区域流动人口就业。如何进一步发挥它们在城镇化进程中的特殊作用

　　侯永志：我们把全国建制镇中总人口10万人以上、人口密度1000人/平方公里以上、非农就业比重60%以上为标准，划分人口密集镇区。2009年，全国共有典型人口密集镇区441个，集中分布于广东、江苏、山东、上海、浙江、福建、四川等省份。人口密集镇区在我国工业化、城镇化进程中发挥了重要的作用。

　　当前，人口密集镇区的管理体制存在着一些突出矛盾和问题，主要体现在：机构设置和管理权限与镇区经济总量、人口规模严重不匹配，“小马拉大车”现象突出;事权与财权严重不统一，公共服务供给能力受到明显制约;流动人口服务管理体制不健全，难以适应大规模人口流入的要求;外来人口和农民工的社会融入问题突出。

　　南方日报：人口密集镇区管理体制的核心问题在哪里该如何突破

　　侯永志：人口密集镇区管理体制的核心问题在于，按照原有计划经济理念实施的行政区划设置、城市公共资源配置、人口和社会管理体制，已不能适应资源配置市场化、社会结构多元化和人口流动自由化、规模化的现实情况，导致行政管理体制僵化、流动人口服务管理体制滞后、社会管理体制不健全等。因此，完善人口密集镇区管理体制，应在深化行政体制改革、转变政府职能的基础上，着力优化城镇公共资源配置机制、完善流动人口服务管理体制、创新社会管理工作机制，增强产业发展、公共服务、吸纳就业和人口集聚功能，使其真正成为城市群网络的重要空间节点。我们建议一是加快镇级政府职能转变，实施简政放权、优化机构设置和编制配置，适时调整行政区划设置。二是着力理顺县、镇财政分配关系，建立财力与事权相匹配的镇级财政体制。三是创新流动人口服务管理体制，加快推进流动人口基本公共服务均等化。四是以促进流动人口社会融入为重点，加强和创新社会管理体制。

　　健康城镇化

　　“政府主导”变“多方参与、政府引导”

　　形成完善的城镇体系总体格局，以现有31个省会城市和沿海大型港口城市为基础，逐步形成一个“城市+建制镇”的城镇体系，同时以城市群为主体实现人口集中

　　南方日报：传统城镇化模式下的利益分配格局是一个不断自我循环、自我强化的链条，如何突破

　　侯永志：这种城镇化模式曾对经济社会发展产生了巨大的拉动作用。但与此同时，也日益暴露出“不可持续”的特征，主要体现在：土地资源的制约逐渐显现，土地征收成本不断攀升，地方债务风险增加，社会差距不断拉大等。

　　这就需要在现代化转型的视角下，以调整中央地方关系为主要着力点，推进健康城镇化。要根据现代国家建设的要求，明确中央政府在承担最基本公共服务上的责任，将目前中央、地方在基本公共服务上的“地方负责”和“事权共担”转向“分类分层责权关系”，并逐渐实现在城镇化进程中由“身份等级”观念转向“人人平等”观念，由“政府主导”转为“多方参与、政府引导”，从而转变已有城镇化模式，有效推进健康城镇化。

　　南方日报：那么，建立体系健全、结构合理、布局均衡、大中小城市与小城镇协调发展的城镇体系，需要怎么做

　　侯永志：首先，应形成完善的城镇体系总体格局，以现有31个省会城市和沿海大型港口城市为基础，逐步形成一个“城市+建制镇”的城镇体系，基本满足我国高度城镇化、集约城镇化的要求。

　　其次，重点发展100万—200万人口的中间规模城市。

　　第三，以城市群为主体实现人口集中。城市群是城镇化的高级形式，也是城乡一体化、郊区化和中心城区改造有机结合以及中心城区人口有机疏散的最佳地域组织形式，既能有利于人口的集中，有助于“三农”问题的解决，又有利于疏散大城市的人口压力，有助于“大城市病”的缓解。

　　第四，严格控制城镇空间范围、控制人均城镇用地水平，城镇建设扩张用地尽量选择非耕地土地资源。