广西新阶段扶贫开发形势分析与对策研究

　　广西是典型的“老、少、边、山、穷、库”省区，是国家扶贫开发的重点省区。自2001年以来，在自治区党委、政府的正确领导下，广西扶贫开发工作取得显着成绩，为经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固和社会和谐作出了重大贡献，为“富民强桂”奠定了坚实的基础。但广西是后发展欠发达地区的基本区情没有改变，从根本上解决贫困问题，任务艰巨、复杂。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》提出的目标任务，广西扶贫开发如何从战略的高度探索新时期农村扶贫开发的政策和机制措施，意义重大。为总结成绩和经验，分析扶贫开发的主要矛盾和突出问题，明确新阶段扶贫开发任务，以更大的决心、更强的力度、更有效的举措深入推进新一轮扶贫开发工作。

　　新世纪以来广西扶贫开发的主要成绩

　　2001年以来，广西加大扶贫开发工作力度，创新扶贫方式方法，落实扶贫工作责任制，扎实开展扶贫工作，取得了显着成绩，农村贫困人口持续减少，贫困地区基础设施落后状况较大改善，产业扶贫开发初具规模，贫困人口自我发展能力逐步提高，贫困地区社会事业取得明显进步，生态环境恶化趋势得到有效遏制，贫困地区县域经济发展明显提速。据统计，按照现行的国家贫困标准，全区农村贫困人口由2000年的800万减少到2010年的388万，4060个贫困村农民人均纯收入由2000年的1058元增加到2010年的3037元，年均增长14.16%，群众的生存和温饱问题基本解决。

　　当前广西扶贫开发存在的主要问题及原因分析

　　广西扶贫开发工作取得了新的成就，但对照全国标准和富民强桂新目标的要求，扶贫开发仍将是一项长期、艰巨而事关全局的历史性任务。

　　（一）存在问题

　　1、贫困面广程度深，贫困代际传递现象凸显。按1196元的扶贫标准，全区2011年农村贫困人口有388万。全区49个贫困县和贫困村相对集中分布在桂西北、西南岩溶石山贫困片区、边境地区贫困片区、桂中石山旱片区、九万大山贫困片区、大瑶山贫困片区，区域性贫困问题依然突出。贫困地区收入与全国的差距越来越大，2010年全区农民人均纯收入4543元，占全国农民人均纯收入5919元的77%，28个国定贫困县农民人均纯收入3545元，占全国农民人均纯收入的58%，五年间，以年均差距198元递增。贫困村农民人均纯收入与全区农民人均纯收入的差距也在80元左右幅度逐年扩大（见表1）。不容忽视的是贫困家庭成员之间因为贫困互相影响，由此产生的“穷二代”现象日益严重，贫困代际传递的危险倾向凸显，贫困面广程度深成为拉低全区农民收入水平的“短板”。

表1:2000、2005和2010年农民人均纯收入情况对比表(单位:元)　

　　类　别　2002　2003　2004　2005　2006　2007　2008　2009　2010　

　　全　国　2476　2622　2936　3255　3587　4140　4761　5153　5919　

　　广　西　2013　2095　2305　2495　2771　3224　3690　3980　4543　

　　广西贫困县　1340　1428　1586　1782　2095　2429　2810　3051　3454

　　2、贫困地区基础设施仍然薄弱，脱贫障碍尚未消除。全区农村基础设施和条件长期处于较落后状态，对生产性农业基础设施设备投入不足，水、电、路基础设施仍然十分薄弱。全区建制村通沥青（水泥）路率仅为58.5%，尚未解决饮水安全人数达1066万人。

　　3、贫困乡村公共服务能力低，困难群体难享改革发展成果。目前，农村看病贵、看病难、因病致贫、因病返贫现象仍很突出。乡村学校教学点撤并引发新一轮上学难问题还没有得到很好解决，农村中小学生的营养不良问题普遍存在。农村最低生活保障的标准低，特困群体的最低生活保障处于“零敲碎打”的小规模状态，相当一部分贫困农民得不到救济和补助。

　　4、扶贫产业支撑力不强，脱贫致富的增收来源缺乏。贫困群众居住分散，土地资源溃乏，集中连片开发难、产业项目集中难。全区至今形成上规模、有实力、能给贫困群众带来持续稳定收入的主导强优产业屈指可数。产业扶贫仍然处在产业化程度低、规模小、竞争力不强的发展阶段。长期以来资金投入不足，产业零星分散，农业生产的组织化程度较低，农产品精深加工落后，产业链不长，产业集群化水平不高，规模经营不足，农村现代物流不发达，这些因素严重制约农业产业化发展，难以在短期内得到根本改变，农民增收仍然很困难。

　　5、贫困农民素质普遍偏低，自我发展的能力不强。一直以来，贫困地区基础教育薄弱，导致贫困群众文化素质低下，相当一部分青壮年劳动力为文盲半文盲，在家无法自主创业，外出务工基本上从事一些技术含量低、劳动强度大、报酬低的工作，很难实现脱贫致富。另一方面，职业教育起步较晚，教育费用成本高，部分初、高中毕业生没有机会接受职业技能培训就走向社会。

　　6、生态增效和农民增收矛盾加剧，贫困农民的权益保障得不到很好落实。全区居住在大石山区的贫困人口接近200万，有50多万人生活在不具备生产、生存条件的大石山区和地质灾害频发区，急需易地搬迁的贫困人口19万人。居住在石漠化严重的大石山区人均耕地不足0.5亩的有37万户160万人，不足0.3亩的有9万户50万人，受地域限制，这部分贫困农民难以享受到国家富民惠农政策，加上生态公益林补贴低，农村低保、医保和养老保险的缺失，贫困农户的基本的生存权益难以保障，传统致贫成因没有改变，消除贫困的难度更大。贫困地区往往是生态脆弱地区，也是生态保护重点地区，随着生态保护政策的实施，生态增效与农民增收的矛盾若补偿不到位将会进一步加剧。

　　六、做好广西新一轮扶贫开发的对策措施

　　根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的精神和要求，夺取广西扶贫开发的新胜利，必须采取有力有效措施扎实推进广西新一轮扶贫开发工作。

　　（一）解放思想抢抓机遇，树立大扶贫全新理念

　　思想是行动的先导。解放思想，是我们做好一切工作的法宝，只有解放思想，才能转变观念，才能抢抓机遇。树立大扶贫工作新理念，必须要在解放思想有新突破，在解放思想的基础上善于抢抓、利用好大好机遇。

　　（二）开拓扶贫工作思路，构建大扶贫政策体系

　　构建大扶贫政策体系是做好新一轮扶贫开发工作的基石。对贫困地区来说，政策的支持在一定程度上比资金的支持更为重要。做好广西新一轮扶贫开发工作，必须把扶贫开发工作纳入整个政策体系。在进一步解放思想的基础上，大胆创新，敢为人先，从以下“六个进一步”构建大扶贫政策体系。

　　1、进一步学好文件，用足政策。在全区上下开展“学习文件，用足政策”活动。认真学习领会吃透西部大开发、新《纲要》等一系列政策，抢抓中央加大对西部贫困地区投入的大好机遇，争取获取中央更多的政策和财政扶贫资金支持。在此基础上，结合广西实际，制定完善出台广西扶贫开发一系列政策措施。在制定完善出台广西扶贫开发政策措施中，要坚持实事求是，把“发展”作为首选的价值取向和检验扶贫开发成效的主要标准，让贫困群众真正得实惠作为扶贫开发的出发点和落脚点。要进一步完善工业扶贫、产业扶贫、生态移民扶贫、教育科技扶贫等政策，尽快出台广西实施新《纲要》的施办法、修改完善《广西扶贫工作条例》等政策性文件，各县（区）特别是国家扶贫开发重点县要尽快规划实施一大批扶贫项目，国家及自治区大型项目、重点工程和新兴产业、劳动密集型产业布局要向有条件的贫困地区特别是重点县倾斜，支持贫困地区资源合理开发利用，实行有偿开发利用。

　　2、进一步落实“两项制度”衔接政策。两项制度有效衔接是高度关注民生、坚持以人为本执政理念的具体体现，是提高行政效能和扶贫效果的有益探索。做好最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接，就是要把扶贫开发与社会保障有机结合起来，把相关政策落实到对象上，对农村对贫困地区没有劳动能力的贫困人口，全部纳入农村低保范围，做到“应保尽保”；对有劳动能力的贫困人口，全面实施扶贫政策，落实帮扶措施，帮助他们脱贫致富奔小康，形成“低保保生存、扶贫促发展”的扶贫开发新格局。

　　3、进一步加大财政政策支持力度。建立自治区、市、县（区）三级财政投入扶贫开发机制，加大对贫困地区财政转移支付力度，自治区财政扶贫资金应占中央财政扶贫资金的比例不能低于30%，有扶贫任务的县财政扶贫资金应占自治区财政扶贫资金的比例不能低于30%，并逐年递增。按照“渠道不乱、各司其职、各记其功、集中使用”的原则，通过整村推进、产业扶贫、科教扶贫、培训转移就业、生态扶贫移民等平台，由自治区出台整合资源资金的刚性文件，整合发改、扶贫、国土、交通、农业、教育、卫生等各部门单位支农资金，捆绑集中统一调度，集中用于支持贫困地区和贫困人口发展。建立完善“以拨改投、以奖代补、民办公助、先建后补”的扶贫资金投入机制，进一步提高资金使用成效。

　　4、进一步加大金融保险政策支持力度。进一步深化农村金融改革，借鉴田东县设立村镇银行的做法，引导和鼓励金融机构增加在桂西北县（区）、乡（镇）网点配置，扩大信贷资金和金融产品的投入，基本消灭基础金融服务空白乡（镇），鼓励和支持扶贫开发工作重点县县域内各金融机构法人和各金融机构的分支机构将新增存款主要留在当地使用；进一步完善扶贫贷款贴息政策，增加扶贫贷款贴息支持力度，以贫困村互助资金试点工作和扶贫贴息贷款为契机，积极开展贫困村互助资金工作和到户扶贫贷款贴息，建立贫困农户发展产业的担保基金，积极推动农村金融产品和服务方式创新，努力满足贫困地区农户发展生产的资金需求；进一步完善落实鼓励贫困地区农村青年、妇女、残疾人创业小额信贷政策。积极发展农村保险事业，引导和鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点，完善农业保险保费补贴政策，针对贫困地区特色主导产业，增加政策性农业保险险种，适当提高财政保险补助比例，建立健全贫困地区防化风险机制，尽可能减少返贫现象发生。

　　5、进一步广泛吸纳社会资金投入。继续做好中央和国家机关及企事业单位定点扶贫和对口支援工作，争取国家扶贫开发工作重点县（区）都有一个中央对口帮扶部门；进一步深化两广对口帮扶与协作，不断拓展对贫困地区帮扶内容和领域，把帮扶资金全部用在贫困地区帮扶对象上，争取每个对口县（区）都能引进2家以上农业产业化龙头企业。积极引导和鼓励区内外国有、私营大中小型企业、慈善机构、商人、机关干部、爱心人士等参与扶贫，与贫困村、贫困对象结对帮扶。实行强县带弱县的对口帮扶政策，由自治区安排财政强县每年拿出一定数量的本级财政预算资金对口帮扶扶贫开发工作重点县，在国家级经济区设立贫困县“飞地”工业园区；组织开展部队、武警和高等学校定点帮扶工作。

　　6、进一步完善和落实项目用地、税收、人才等方面政策措施。建设用地指标要优先满足生态扶贫移民搬迁建房用地、小城镇和产业聚集区等扶贫项目建设的需求，在有条件的重点县优先安排土地综合整治项目。认真落实国家涉农税收优惠政策，企业用于扶贫事业的捐款，符合税法规定条件的，可按规定在所得税税前扣除。实施退耕还林、水土保持、天然林保护、防护林等工程和生态补偿向贫困地区倾斜。制定培养和引进人才的鼓励政策，加大贫困地区各级各类人才的培养和引进力度，支持贫困地区乡村教师、医疗卫生人员和农业技术人员接受继续再教育，提高在贫困地区工作的干部、各类专业技术人员的工资待遇，并在职务、职称等方面实行倾斜政策。

　　（三）集聚社会各方力量，形成大扶贫工作格局

　　扶贫开发工作是一项系统复杂的社会工程，必须统筹城乡区域发展，集聚社会各方力量，形成“政府主导、部门负责、社会帮扶、群众主体、科学管理”的大扶贫工作格局。

　　1、创新工作内容方式，着重提升三大扶贫工作。根据新《纲要》精神和要求，广西新阶段扶贫开发要科学谋划扶贫开发与低保两轮驱动推进和以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为主要内容的“三位一体”为主要内容的战略布局。在转变扶贫开发方式上，坚持以政府主导和统筹发展，社会和贫困群众自觉积极参与，把扶贫开发与目标任务纳入全区经济社会发展总体目标，把扶贫开发工作与广西各地优势资源开发和发展优势产业相结合，与加快推进工业化、城镇化、农业产业化相结合，与发展旅游业、现代服务业和新兴产业相结合，积极探索解决制约贫困地区发展的突出问题和扶贫对象的自我发展能力问题。在扶贫开发着力点和力度上，应突出“三个着重”：一是着重抓好特殊类型大石山区和边境地区综合治理、易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、科技扶贫、革命老区建设等专项扶贫开发工作；二是着重抓好发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生管理和人口服务管理、完善社会保障制度、能源和生态建设等行业扶贫；三是着重充分调动和利用各方面的资源、各方面的力量，广泛开展国家和区直机关、企事业单位、军警部队、民主党派、人民团体单位组团帮扶重点贫困县贫困村和开展“村企共建”、进一步深化两广扶贫协作和自治区内富裕县帮扶贫困县、贫困村等社会帮扶活动。每年组织开展“扶贫济困日”和各种扶贫募捐活动，解决贫困群众生产生活中迫切需要解决的问题。

　　2、以加强国际交流合作为平台，拓展深化扶贫合作领域。积极争取各类外资用于广西扶贫开发。各有关部门要积极开拓国际金融组织和外国政府贷款新渠道，努力争取国际组织和外国政府赠款，支持重点县和贫困村发展。积极借鉴、引进国外先进的扶贫理念和管理经验，试验、试点新的扶贫模式和方式方法，推动扶贫开发机制创新，努力提高扶贫开发水平。鼓励和支持境外民间组织在广西开展扶贫济困活动。扩大广西与发展中国家特别是东盟国家在减贫领域的国际交流与合作。承办好“中国—东盟社会发展与减贫论坛”和扶贫经验国际研修班等重要交流活动，积极拓展深化合作领域和内容。

　　3、加大舆论宣传力度，营造大扶贫工作浓厚氛围。各级宣传部门和新闻媒体要以参与推动全区扶贫开发工作为己任，充分发挥行业部门优势，加大扶贫开发宣传力度，广泛宣传广西扶贫开发的政策、成就、经验和典型事迹，宣传新一轮扶贫开发工作面临的新形势、新机遇和新任务。通过宣传，使全社会充分认识到扶贫开发在全区经济社会持续快速健康发展中占有重要的战略地位，是实现富民强桂新跨越目标的重中之重的工作，充分认识到广西扶贫开发工作的紧迫性、长期性和艰巨性，努力营造全社会关注扶贫、支持扶贫、参与扶贫的浓厚氛围。要建立扶贫开发信息系统，做好扶贫开发相关信息的采集、整理、反馈和发布工作，加强对贫困县、村、户的动态监测和管理。自治区、市、县（市、区）扶贫和民政部门要建立扶贫开发政策与农村最低生活保障制度有效衔接工作的联动和信息通报制度，为新一轮扶贫开发工作提供高质服务。

　　（四）大胆探索勇于实践，健全大扶贫体制机制

　　根据新阶段扶贫开发与农村低保两轮驱动、实现“两不愁、三保障”目标的基本工作思路，做好广西新一轮扶贫开发工作，必须在新的工作体制和机制认真探索和努力，形成

　　“省负总责、市重协调、县抓落实、乡镇推进”管理体制和“片为重点、工作到村、扶贫到户”的工作机制。

　　坚持民主评议与集中决策相结合，充分尊重群众意愿，做到公平、公正、公开，按照规定程序，合理确定农村低保和扶贫对象。坚持根据农村贫困人口的地域分布特点和不同地区两项制度标准的差异情况，实行分类指导，并将贫困村贫困户的真实情况逐村逐户登记造册，做到户有卡，村有册，建立帮扶台账，实时记录帮扶情况。坚持政府支持、社会各界帮扶和农民自力更生相结合，实现对农村贫困人口的全面扶持。

　　通过两项制度的有效衔接，瞄准扶贫对象，按照既定的目标任务，制定相应的扶持政策和帮扶措施，实施“规划到户、责任到人”的“双到”扶贫工作责任制，把对贫困村和贫困户的帮扶任务、目标、要求等具体分解落实到到帮扶单位，明确责任到人。帮扶单位扶贫项目资金要通过项目补助、产业带动、技能培训、贷款贴息等方式，集中用于扶贫对象。

　　加强对薄弱村的政策宣传和贫困群众的组织动员，激发群众生产互助、争取脱贫致富的主动性和积极性，探索创新工作方式方法，鼓励群众改变传统生产方式，发展当地特色种养产业，有效增加收入。

　　（五）实施“六大攻坚工程”，实现大扶贫工作突破

　　结合广西实际，要在具体工作中重点实施“六大攻坚工程”，实现新一轮扶贫开发工作的新突破。

　　1、实施“535”新一轮整村推进攻坚工程。采取因地制宜、分类指导和扶持的办法，分期分批实施新一轮贫困村整村推进扶贫开发。“十二五”期间，用5年时间，重点对全区3000个贫困村实施扶贫开发，加大投入，在农民收入、产业开发、基础设施建设与生态环境建设、社会事业发展、基层组织建设等方面进行扶持发展，实现2015年贫困村农民人均纯收入达到5000元以上，扭转贫困村农民人均纯收入与全区农民人均纯收入差距过大的局面，为顺利完成新《纲要》确定的发展目标打下坚实的基础。

　　2、实施连片特困地区开发综合治理攻坚工程。按照整体规划、集中投入、综合开发、合力推进的原则，以片区为单元，县为基础，编制连片特困地区综合治理扶贫攻坚工程规划，分步实施，连片推进。捆绑使用各类扶贫资金、涉农资金和帮扶单位的帮扶资金，重点扶持，继续走就地开发和易地安置、教育移民、劳务经济相结合的路子，对不同区域采取不同的发展模式，集中实施一批公路、水利、教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，促进基本公共服务均等化，着力解决制约发展的瓶颈问题。

　　3、实施边境地区扶贫开发攻坚工程。认真贯彻落实自治区党委、自治区人民政府《关于进一步改善广西边境群众生产生活条件加快边境地区发展的意见》精神，大力整合各部门资金，加快发展边境地区的交通设施、能源通讯、安全饮水、住房建设、耕作用地、医疗卫生、教育事业、文化建设、口岸建设和产业开发，切实改善边境地区群众生产生活条件，破解边境地区行路难、饮水难、入学难、就医难、住房难、用电难等生存发展难题，为边境地区经济快速健康持续发展打下坚实基础，为实现富民、兴边、安边、睦邻创造良好条件。

　　4、实施“十百千”产业化扶贫示范攻坚工程。制定优惠政策扶持重点县和贫困村产业化经营和优势产业发展，引导贫困群众走集约化、专业化、标准化、基地化生产路子。“十二五”期间，建设10片以上特色优质高效、连片在1000亩以上、辐射覆盖贫困村农户1000户以上的种植示范基地或特色高效养殖基地，扶持100家以上年销售额在1亿元以上的扶贫龙头企业，通过示范基地和扶贫龙头企业带动1000个以上贫困村成为产业化扶贫示范村。

　　5、实施“雨露计划”扶贫培训攻坚工程。扶贫、农业、劳动、社会保障等部门要多渠道、多形式、多层次参与开展全区“雨露计划”扶贫培训攻坚工程，对贫困村剩余劳动力进行就业技能培训，提高贫困家庭劳动力转移就业和创业能力。从2011年起，对贫困地区新增劳动力，每年新增资助本科生1万名，大专和高职学生1万名，中职学生2万名，中短期技术培训5万名，　对农村青壮年有文化的劳动力开展技能培训110万人次。通过政府购买岗位或购买服务安排贫困地区农村文盲劳动力到城镇就业。

　　6、实施生态扶贫移民搬迁攻坚工程。力争到“十二五”期末，将全区19万居住在大石山区、边远地区、高寒山区、边境地区（边境一线除外）的贫困人口，通过易地扶贫搬迁和产业开发方式进行扶持发展，实现“搬得出，稳得住，能致富”目标，促进人口、资源、环境协调发展。

　　（六）加强领导强化管理，完善大扶贫考评体系

　　扶贫开发工作不仅是经济问题，也是政治问题和社会问题。为确保广西新一轮扶贫工作目标任务如期实现，必须建立和完善一整套科学管理和目标考核评价体系。　（作者：广西壮族自治区扶贫开发办公室）