论对抽象行政行为的司法监督

　　一、 抽象行政行为概说

　　抽象行政行为是指行政主体针对广泛、不特定的对象设定具有普遍约束力的行为规范的活动。 在我国行政法学上也有学者称其为“行政规范创制行为”。 抽象行政行为最显著的特点是针对不特定的人或事。就其内涵与外延来讲，抽象行政行为是行政机关依法制定规范性文件的行为；其效力具有反复适用性；其对象具有广泛性和不特定性；其行为具有先行性和指导性。抽象行政行为在我国行政机关“依法行政”的过程中起着重要作用，是行政机关立法活动的重要形式，为我国社会安定和经济发展起到了不可替代的作用， 同时在一定层次上具有“准立法权”；具有立法性质的抽象行政行为是一种介于行政行为和立法行为之间过渡状态的管理活动，行政机关借助于立法这一手段达到行政管理的目的；大量不具有“准立法性”的规范性文件或非规范性文件是行政机关贯彻实施国家法律、法规、规章的手段和方式，是规章的细化和补充，具有操作性强的特点，易于基层部门理解和掌握，同时也是行政相对人最关注的方面，其广泛性已渗透于我国社会生活的各个领域。

　　二、 对抽象行政行为进行司法监督的理论根据

　　监督之所以必要，根本原因在于行政权力的所有者与行使者之间的分离。权力是一种强迫他人服从的力量，任何权力都是社会关系的一种表现，是一方强迫、支配另一方的关系。权力有许多特性，诸如权力的社会性、强制性、不平衡性等，其中不平衡性是它的本质特征，这种不平衡性表现在：权力是绝对的，也是相对的。在一定范围内，一方必须服从另一方，不管其是否愿意都必须接受，这就是权力的绝对性；然而权力的行使必须在一定的范围之内，必须受到一定的限制，这又是权力的相对性，所以说权力是绝对和相对的辨证统一。正是由于权力的这种不平衡性，决定了权力的行使者必须把权力的绝对性和相对性有机地结合起来，统一起来，否则会出现权力行使的异变，导致滥用权力，最终违背权力授予者的目的，产生权力行使的负效应。因此，权力必须受到制约，没有制约的权力必然导致腐败的基本思想已成为人们广泛接受的政治公理。如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。” 权力制衡的基本内容就是分权与制约。孟德斯鸠的三权分立理论，孙中山的五权分立思想都有其合理的因素。纵观世界各国的政治实践，资本主义国家也好，社会主义国家也好，都存在着国家权力的分工与制约。当然，社会主义国家的权力分工在本质上不同于资本主义国家的三权分立。在我国，人民是国家权力的集体所有者，国家权力在本质上是统一不可分的，但对于一个人口众多，地域辽阔的大国来说，要实行直接民主，由全体人民来直接行使国家权力，在事实上是不可能的。比较好的途径是实行代议制，以间接民主的方式实现全体人民当家作主的权力所有者地位。代议制的实行造成了行政权力的所有者与行使者相分离的结果：行政权力的所有者是全体人民，而行使者则是各级人民代表大会选举产生的各级行政机关。这种体制当然有利于国家和社会的统一治理，但由于“一切拥有权力的人都容易滥用权力”，为了防止行政主体滥用行政权，必须以其他国家权力来制约行政权。我国国家权力的分工与制约是在人民代表大会统一行使国家权力的前提下的分工与制约。我国的人民代表机关对其他国家机关的监督，人民法院通过行使审判权对行政机关的监督，人民检察院通过行使检察权对行政机关的监督正是体现了这种国家权力之间的分工与制约。

　　从抽象行政行为所涉及领域的广泛性及它对整个行政行为的重要性看：一方面，作为除立法、司法活动之外的全部国家机器的管理职能和活动的总和，在现代国家，行政几乎遍及了社会生活的每个方面，举凡经济、政治、文化、军事、国防、外交、教育、科技、卫生、体育等领域，无不是行政管理所能及之范围，其广泛性显而易见；另一方面，作为旨在执行法律、履行行政管理职能的行政行为主要有制定行政管理法规和采取行政措施两种形式，而各种行政措施的采取，多是以本部门制订、颁布的行政管理法规为根据。抽象行政行为的不合法与不适当，会给整个行政工作造成极大的负面影响，可谓是“一着不慎，满盘皆输”。可以说，行政是否依法，首先取决于抽象行政行为是否合法。为此，我们完全应当对抽象行政行为加以切实有效的监督。现行法律已经建构了对抽象行政行为的监督机制。如宪法规定：全国人大常委会有权撤消国务各院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；国务院有权改变或撤消各部、各委员会以及地方各级国家行政机关发布的不适当的决定和命令、县以上地方各级人民政府不适当的决定和命令；县以上地方各级人民政府有权改变或者撤消所属工作部门和下级人民政府的不适当的决定。具体到对抽象行政行为进行司法监督的问题，从《行政诉讼法》表明的关于人民法院正确、及时地审理行政案件以保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权的立法目的看，审判机关既然有权审查具体行政行为，为了同一目的，也应当能够对抽象行政行为加以监督。更何况具体行政行为通常是依有关抽象行政行为而为的，对具体行政行为的审查不可避免地会涉及其所依据的抽象行政行为的合法性问题，而且某些情况下，具体行政行为本身并无任何不当，只是由于它所依据的抽象行政行为的不合法，才导致了纠纷的发生。所以说，对抽象行政行为加以监督是有理论根据的。