村务契约化：民主与法制在群众关心的事情上衔接

　　 ———山东省潍坊市坊子区推行村务契约化管理的做法和启示

　　在农村的现实生活中，由于村规民约缺乏约束力，靠司法规范村民日常行为又不现实，譬如资产承包、土地管理、邻里纠纷、老人赡养等很多本来并不复杂的争端常常引发严重的冲突。群众利益无小事，怎样将乡村事务纳入法制化轨道是建设社会主义和谐社会需要解决的一个重要课题。近日，记者在“山东省潍坊市坊子区契约化管理模式座谈会”上了解到，该区通过推广契约化管理，将乡村事务，特别是易引发矛盾纠纷和不稳定问题的事项依法固定下来，明确村组织与村民双方的权利义务，履行时间和违约责任，把有关的法律法规、政策规定及村规民约具体到契约中去，达到了公开透明、责权明晰、执法有据、运作规范的效果。中国政策科学研究会副秘书长陈凡博士认为，坊子区的做法是依法治国方略在农村工作的具体体现，是实现村民自治和民主管理的有效途径。

　　大量的农村信访是怎样产生的

　　2004年，山东省潍坊市坊子区对该区的信访情况进行了一项调查统计。结果显示：

　　第一，干群关系处理不善是引发农村矛盾冲突的主要原因。农村信访量占全区信访总量的80%，占区及以上集体上访的95%。信访内容绝大多数与村级事务管理不善有关，其中涉及干部作风和财务管理的占50%以上，涉及土地调整的占25%左右，涉及占地补偿的占15%左右。坊子区区委书记杜国忠说，这项调查显示，村干部是引发农村矛盾的主要方面。

　　第二，过去搞的活动式、阶段式治理效果不理想。2003年以来，坊子区组织有关部门，先后对33个问题较严重的村进行了重点治理，理顺了群众情绪，化解了矛盾纠纷，但由于没有建立长效机制，这些当时整治过关的村，很大一部分出现了反弹，矛盾重新激化。

　　第三，各种矛盾的集中爆发带有一定的周期性。调查发现，有些多年的先进村也积累了许多矛盾。部分经济条件较好，干部任职时间较长的村，每遇换届选举，各种矛盾就集中爆发，群众意见很大。2004年村委换届发生信访的23个村中，70%以上曾经是多年来经济和有关工作的先进村。

　　针对这些问题，2005年初由区委政法委牵头进行了为期两个月的专题调研，最后得出的结论是，民主化、法制化建设在农村缺少载体，村干部与村民之间、村民与村民之间缺乏一个双向制约、民主平等、公开透明的平台。从村干部方面看，存在议事不民主，理事无章程、决策无程序等问题。加之工作方法简单粗暴，甚至认为“三声大爷不如一耳光子”，侵害了集体和群众利益，激化了矛盾。从村民方面看，部分村民守法用法意识不强，在自身权利受到侵害时，运用法律手段来维护合法权益不够，也有的人缺乏参与意识，遇事只讲权利，不愿尽义务。从农村管理体制看，村委会属于自治组织，基层政府只能指导村委会开展工作。当村委会组成人员不履行职责时，基层党组织和政府对其缺乏有效的监督管理手段。从基层党组织和政府方面看，有的在工作中急功近利，重视阶段性突击治理，忽视长效机制建设，导致民主化、法制化管理的许多措施没有真正落到实处。

　　红口白牙不如白纸黑字

　　杜国忠说：“过去搞普法，也一直在讲依法治村，但由于没有载体，最后依法治村还只是一种口号。”因此，坊子区的领导决定从解决依法治村的载体入手。据介绍，从2005年开始，坊子区在部分村进行了契约化管理的试点。

　　所谓契约化管理，就是在符合国家法律法规和政策规定的前提下，把法学和经济学中的契约关系，引入到村级事务管理中，通过合同、协议、纪要等书面形式，对村级事务特别是容易引发矛盾纠纷的事项进行规范，明确村级组织与村民之间、村民与村民之间的权利义务以及履行时间和违约责任，把有关的法律法规、政策规定及村规民约具体到契约中去。