以人为本培育贫困农民的发展能力

　　在少数民族贫困地区推行新型农村合作医疗试点，是党和政府关心农民健康，保护农村生产力，实现农村社会经济可持续发展的一个重大战略，也是缓解贫困地区农民日益严重的因病致贫、因病返贫，解决农民“看病难”、“看病贵”的有效措施。

　　凉山州金阳县是四川省新型农村合作医疗最早的5个试点县之一，也是试点县中唯一的一个少数民族贫困地区，金阳县新型农村合作医疗制度运行的效果成败，无疑对四川全省少数民族贫困地区扩大试点、逐步覆盖，具有示范和引导作用。

　　金阳县位于金沙江干热河谷地带，总人口15万，其中农业人口13.9万，贫困及低收入人口10.5万，占全县总人口的70%，贫困人口中因病致贫、因病返贫的比例高达65%以上，“看病难”、“看病贵”成为制约广大农民脱贫致富的最大瓶颈。

　　急农民之所急，想农民之所想。为切实解决广大农民因疾病带来的经济社会问题，金阳县县委、县政府于2003年，借国家实施新型农村合作医疗的大好时机，紧抓机遇，探索出了新型农村合作医疗在少数民族贫困地区的新范例；为新型农村合作医疗制度应根据地域社会经济文化特色的不同因地制宜的开展，提供了有利的现实基础。

　　思路：因地制宜，合理设计，以提高参合率为基础，强化行政干预以提高参合率为基础，加强政府宣传引导，强化行政干预。新型农村合作医疗是政府出资引导、农民互助共济的社会保障制度。要使其稳定、有序地运转，提高农民的参合率是关键。没有农民的广泛参与，新型农村合作医疗的试点工作就没有任何实际意义。试点之初，金阳县政府从强化政府职能入手，在充分尊重农民意愿前提下，加强干预，妥善处理农民自愿与政府引导之间的关系，提高参合率。2005年，金阳县的参合率已达95%，这充分说明，新型农村合作医疗中政府行政干预在试点中的作用不可忽视。

　　多次调整实施方案，降低进入门槛，提高报销比例。由于历史、地理、经济等因素影响，当地农民的卫生意识和就医能力低下，农民无钱看病的大有人在，难以制定科学合理的报销标准。为此，有关部门在试点中不断摸索、及时纠正，解决了农民的后顾之忧。从2003年试点到现在，先后3次调整报销比例：一是门诊补偿设置家庭账户，二是住院大病统筹补偿，取消起付线，并实行分类指导的报销办法。

　　优化地方筹资结构，有效利用新型农村合作医疗基金。新型农村合作医疗筹资是其制度运行的关键，在中央政府资助到位，农民个人缴费明确的条件下，地方筹资却存变数。金阳新型农村合作医疗地方筹资结构体现出地方保障能力与支出责任相对称的出资原则。截至到2006年7月30日，金阳新型农村合作医疗筹资结构得以优化，充分保障了合作医疗的后续发展，体现出合作医疗互助共济的精神，发挥了合作医疗基金的真正效应。

　　因地制宜，合理设计，以保小为主，兼顾保大的保障制度。新型农村合作医疗制度设计以解决农民因大病致贫为主，但不排斥保小。对经济社会极不发达的金阳来说，农民收入极低，绝对贫困人口就达6万余人，相当部分农民年纯收入不足千元。新型农村合作医疗以保小为主，兼顾保大的保障制度，更符合贫困山区和少数民族地区特有的经济发展水平。

　　建议：协调社会保障、医疗救助和预防保健三者间的关系

　　稳定参合率，适当降低报销比例，增加基金节存，有效协调社会保障、医疗救助以及预防保健三者之间的关系。取消起付线，降低住院门槛，增加住院报销比例，确实解决了多数人住院难的问题，提高了参合率。但住院报销比例过高，基金沉淀就必然偏少，没有适度的沉淀资金，就出现一些问题。因此，以政府行政干预为手段，在稳定参合率的前提下，通过适当地降低报销比例，增加资金结余，调节基金结构，协调社会保障、医疗救助和预防保健三者间的关系，可使参加新型农村合作医疗的农民普遍受益。

　　采取多种措施，解决贫困山区基层医务人员量少质差问题。近年来，国家十分重视农村三级医疗保健网的恢复和重建，与农村三级医疗保健网的硬件投入相比，农村卫生队伍和卫生人才配置更是应高度重视的关键。为此，我们建议：设立贫困地区专项卫生人才培训基金，资助贫困地区乡村医务人员参加专业培训，从源头上保证医务人员的质量；通过立法，规定医学类大专院校毕业生必须到贫困地区基层卫生单位服务；建立专家定期巡诊制度。

　　强化农村三级医疗卫生网络的预防保健功能。三级医疗卫生网的一个重要功能，是为广大农民提供计划免疫、妇幼保健、疫情通报、健康教育等预防保健和公共卫生服务。农村公共卫生是公共产品，理应由地方政府全盘买单，但贫困地区捉襟见肘的地方财政无力保障农村公共卫生的充分供给，农村公共卫生制度极其脆弱，队伍不稳，待遇极低。因此，建议将贫困地区农村预防保健和公共卫生纳入地方公共财政体系，由上一级财政负担或由地方各级财政分担，尽快解决农村基层防保人员基本待遇低下甚至没有津贴的问题。

　　降低药品价格，促进新型农村合作医疗试点健康运行。农村药品价格虚高已是不争的事实，如果不对高药价采取措施，使其下调到一个合理水平，不仅会加大农民的卫生支出，加重农民负担，而更为严重的还会失信于民，导致农民参合率下降，阻碍新型农村合作医疗试点的正常运行。为此，建议政府有关部门对农村药品市场、包括“两网”配送机制和药品招投标制度，以及药品价格进行全面深入的专项调研，进一步改革药品价格形成机制，重新审视现行的药品配送和招投标制度，让广大农民特别是少数民族贫困地区穷人吃上放心药，吃上廉价药。

　　思考：以提升发展能力为目标，增加对农民健康、教育和培训等人力资本投资

　　如果我们跳出凉山州金阳县新型农村合作医疗制度试点，在更大范围内和更深层面上思考少数民族贫困地区的发展，首先想到的无疑是我国扶贫开发模式的转变问题。多年来，我国政府推行具有中国特色的开发式扶贫模式，成就举世瞩目。但是，随着农村绝对贫困人口空间分布向生态脆弱地区、高寒山区、深山地区、石漠化地区、水库库区集中和收缩，开发式扶贫正面临更高的扶贫成本和更大的生态风险，农村贫困进一步下降的弹性空间已大大压缩。

　　如果我们改变扶贫思路，调整扶贫战略，以提升穷人的发展能力为目标，以降低人类贫困为重点，大幅度增加对农民的健康、教育和培训等人力资本投资，平衡扶贫的物质资本和人力资本投入水平，并结合实施生态移民工程，我国农村特别是西部农村贫困的根本缓解甚至于消除指日可待。金阳县新型农村合作医疗试点已展示出地方政府努力改善农村公共健康，扩大贫困人口基本健康需求的决心和责任，必将成为金阳、四川乃至西部农村减贫的新起点。

　　　　　　　　　　　　　                         责任编辑：霍雨轩