把“工业反哺农业、城市支持农村”方针落到实处

    按照胡锦涛总书记“两个趋向”的重要论断，党和国家提出了实行“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，这对于在新形势下推进解决“三农”问题，具有重大意义。实行这一方针，关键是明确有关认识，并切实落实到具体的政策措施上。以下就此提出几点想法和建议。

  一、“反哺”是新形势下推进解决“三农”问题的必然要求

按照2005年一号文件的精神，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，就是要“……切实把农业和农村经济发展放到国民经济全局中统筹安排，更加自觉地调整国民收入分配结构，更加主动地加强农业基础地位，进一步加大农村改革力度，加大对农业的支持力度，加大对三农工作的领导力度。”今年的政府工作报告也指出“反哺”就是要“合理调整国民收入分配格局，更多地支持农业和农村的发展”。

我理解的“工业反哺农业”的方针，是对“多予、少取”方针的继承和深化。在内涵上，“反哺”实际上就是“少取”和“多予”。“少取”就是深化有关政策改革，例如减免农业税、提高征地补偿标准以及改善农民工待遇等措施，少从农民那里索取。“多予”就是通过各种财政支持措施，加大对“三农”的支持力度。在农业税完全取消之后，“多予”的意义更加突出。“反哺”方针比“多予、少取”方针更为深化和明确的是：在总体上和总量上，“予”要远远大于“取”，最后的目标是达到“只予、不取”。

按照这样的理解，“反哺”的含义非常丰富，绝不仅仅是给农民一些补贴，而是对“三农”领域进行深入的改革和全面的支持。“反哺”是新形势下推进解决“三农”问题的必然要求。因为同改革开放初期的80年代相比，我国目前所面临的“三农”问题更为复杂，解决“三农”问题的任务更为艰巨，对政策手段的要求更为严格。（1）同样是改革政策，80年代涉及到的主要是观念转变问题，而现在更多的是利益调整问题。家庭联产承包责任制的推行，农产品市场流通的开放，极大地促进了农业生产的发展和农民收入的提高，却没有需要国家财政拿出很多钱。而现在已经很难找到那样不需要多少财政成本的改革措施，现在面临改革问题，都较多地涉及到利益调整。没有相应的国家财政支持，改革就难以推进。（2）同样是政府职能问题，以前可以靠行政命令，可以靠农民做无偿贡献，而现在更多的是靠提供公共服务，通过公共服务的加强来提高农业生产水平，例如农业基础设施建设、动植物疫病防治等，这同样需要国家财政支持。（3）我国农业和农村经济发展面临着越来越严峻的资源约束，包括土地资源、水资源和生态环境方面的约束。解决资源约束的唯一途经只能是通过科技创新和集约经营。这必然要求加大农业科技创新、应用推广和农民培训的力度。在我国的条件下，必然要求不断增加政府在这些方面的投入强度。（4）农村的非经济和非生产性问题日益突出，包括教育问题、社会保障问题、医疗问题、社区发展、生态环境问题等等。取消农业税之后，这些问题更加显性化。这些问题的解决，需要更多的国家财政投入。（5）信息和交通条件的大大改善，人口城乡流动性的大大增强，社会透明度的大大提高，使得对不平等的社会容忍度日益降低。从而需要不断减少和消除各种带有歧视性的政策。而这都涉及到财政支出的增加或者财政收入的减少。

因此，新形势下我国“三农”问题的解决程度，基本上取决于“反哺”方针的落实程度。“反哺”不应被理解为对农民的恩惠，而是国家解决事关全局的“三农”问题的需要。不落实“反哺”方针，农业增产和粮食安全保障就难以实现，农民增收和全面建设小康社会的目标就难以实现，农村社会和谐稳定和生态良好就难以实现。

二、我国目前已经具备了相当的“反哺”能力

       从对我国国家财政收入和财政支出情况的分析，可以得出两点看法：一是我国目前已经具备了相当的“反哺”能力，二是我国目前的“反哺”程度还很不够。

我国的“反哺”能力，体现在各种指标方面，包括：（1）人均GDP为1275美元，步入了中等收入国家行列。在10个东部沿海省市，人均GDP超过全国平均水平一倍以上。（2）农业在GDP中比重大幅度下降到15％，东部10省市平均8%，同中等发达国家相当接近。（3）恩格尔系数大幅度下降。城镇居民的恩格尔系数降低到了37％，也进入了属于中等发达程度的阶段。（4）城镇人口比重提高到了 42％；非农业就业53％。（5）国家财政收入大幅度提高。这是最重要和最直接的指标，因为“反哺”的中心涵义就是要调整国民收入分配的结构，主要应当表现在财政支出方面。90年代初期以来，我国财政总收入的增长速度接近每4年增加一倍。仅就2004看，全国财政收入26356亿元，比上年增加4641亿元；其中中央财政收入14476亿元，比上年增加2611亿元。从实际操作层面看，存量的调整较为困难一些，而增量的调整却是较为容易的。

近年来，尤其是2004年以来，国家财政对“三农”的投入力度大大加强，在一些体制改革方面也迈出了重要步伐。但是，也应当看到，目前的“反哺”的程度还远远不够。按有关部门统计，2004年中央财政支农资金总额为2626亿元，占中央财政收入的18％。但是：（1）远远低于农村人口比重；（2）扣除税费转移支付、粮棉流通补贴、大江大河防洪、生态与天然林保护等部分，则只有1000亿元左右，占中央财政收入的7％，显著低于农业GDP比重。其中“支援农业生产”项下163.63亿元，除去天然林保护、退耕还林、森林生态效益三项补贴后，只有56.27亿元。此外，农村教育支出只有88.4亿元，农村卫生支出只有35亿元，都仍然处于较低水平。

三、中央和省级财政对落实“反哺”方针起着关键作用

对于中央提出的“反哺”方针，各级涉农部门都给予了高度重视和积极拥护。但是通过调查发现，地方基层落实这一方针的难度较大。越是“三农”问题表现突出的地方，特别是中西部地区和农产品主产区，落实“反哺”方针的难度越大。其中最主要的原因是：（1）这些地方的经济不发达，财政收入来源有限；（2）按照现行的财政收入体制，中央和省级财政集中了较多的财力，而留给市、县、乡政府的份额较少。尤其是县、乡两级的财政压力很大，无法拿出较多的财力支持“三农”。不仅广大中西部地区如此，一些东部地区也同样。

另一方面，取消农业税和农村两工之后，村级组织原来承担的一些公益性职能，现在也遇到了困难。按照现行政策，一些公益性项目可以通过“一事一议”的办法解决。但是在实行和操作上，遇到了一些问题。农村基层干部的一个普遍的反映是：事难议，议难决，决难行。

因此，从现实可能性出发，中央和省级财政在落实“反哺”方针方面，要承担起较大的责任。此外，从统筹发展的角度出发，上级财政也应当承担更多的责任，只有这样，才能减少或者减缓地区差距不断扩大的趋势。实际上，农业税的减免措施就是一个成功的例子：如果不是中央财政承担了较大的责任，对中西部地区进行了转移支付的话，在全国取消农业税的目标就无法顺利实现。与此同理，在一些涉及到国家粮食安全、社会保障、义务教育等全局性的问题上，中央财政要承担更多的责任，不断加大“反哺”的力度。

四、实行“反哺”的重点领域与政策建议

落实“工业反哺农业”方针，要在三个大的方面进行强化：一是要不断增加对一些重点领域的财政支持力度；二是要完善一些现有的政策措施，提高财政支农资金的使用效果；三是要深化体制改革，给予农民平等待遇。这里重点就第一个方面提出以下建议。

       1．涉农税费减免。2006年完全取消农业税之后，要做到不留尾巴，不更换形式，不另立名目。这是实行“工业反哺农业”的最基本要求。在此基础上，还可借鉴一些发达国家的经验，考虑免除农产品流通和加工环节的税收问题，从而促进农产品加工业的发展。

       2．完善直接补贴机制。直接补贴相对于流通环节补贴，是重大进步，并且政治意义突出，不宜取消；具体操作方式可进行完善。可充分利用农业税费改革的有利基础，与农业税计算基数挂钩，实行全国统一的补贴系数。这既简便易行，又更合理：缴纳农业税越多的，以往贡献越大的，获得的补贴就越多。也可对主产区倾斜，提高其补贴系数。目前的全国平均补贴系数水平大致相当于1％－2％农业税税率。可根据国家财力增长情况，稳妥地调整补贴系数。不过，也应当认识到，直接补贴政策在促进农民增收和农业增产方面的持续性较弱。此外，农机具购置补贴也应当完善，将小型农机具也纳入补贴范围。这对我国小规模经营条件下推进机械化有重要意义。

3．完善最低收购价格制度。同直接补贴相比，最低收购价格制度对生产的促进作用更为直接显著。完善最低收购价格制度的思路是：集中财力，确保稻谷，待取得成熟经验后再扩大到其他品种。应事先明确适用年限，如一定三年不变，同时不能限定收购数量上限，从而真正起到保护农民生产积极性的作用。同时，需要改善操作方法，提高效率。

       4．加强农业科研、推广和农民培训。在未来的15年内，我国对粮食等农产品的需求，将至少增加15％以上。在耕地面积无法扩大的前提条件下，这意味着我国的粮食等农产品的单产水平，也至少需要全面提高15％以上。在水资源短缺和生态环境恶化的压力下，这是一个非常严峻的挑战。对这一大趋势，必须保持高度清醒的认识，不能因短期丰产而盲目乐观。解决农产品供给问题，长期性的根本出路是农业科技创新。一方面要千方百计提高粮食等作物单产水平，另一方面也要高度重视提高畜牧业生产效率。例如，如果饲料转化率提高10％的话，将相当于增加粮食产量400亿斤，相当于粮食单产提高4％，或粮食播种面积增加6500万亩。抓好农业科技创新和应用工作，既要求深化体制改革，也需要提高农业科技投入：（1）加强农业科技创新的重点是纠正过于市场化和急功近利的浮躁倾向，大幅度增加财政投入，尤其是在基础研究和应用基础研究方面。同时不断深化改革农业科研工作的管理体制和科研项目的管理机制。（2）在调动科研人员积极性方面，除了对取得成果后进行奖励的政策之外，更加关注取得成果前的激励和扶持政策，包括改善研究工作条件，提高对优秀研究人员的待遇，给研究人员以更多的选题空间和研究时间等等。应认识到农业科研工作受偶然性因素的影响，具有一定的“广种薄收”特点，不可能也不应该要求像工程项目那样立竿见影。（3）增强农业科技推广能力的重点是加强县级推广部门建设，构建起“以县为主”的基层推广体系，充分发挥县级站的承上启下作用。要充分重视和发挥示范户的带动作用，加快科技入户工程建设。（4）要加大对农民培训的支持力度。目前的农业培训资金投入只有5000万元，每个农业劳动力平均不到2毛钱。投入强度显然太低。

5．加强基础设施建设和生态保护建设。这是保持和保护我国农业基本生产能力的要求。今年的一号文件对此做出了全面的部署。现在最关键的是要落实，要不断扩大相应的投入规模和力度。在具体措施方面，一方面要因地制宜，另一方面要不断检查和评估，并相应地进行调整：加大对效果显著的项目的支持力度，减少或者取消效果不显著的项目支持力度。为了更好地因地制宜，更佳地提高投资效果，是否可以考虑进行“总量控制、分散决策”试点，即将现有的部分中央投入项目适当整合，形成一个总的农业基础设施建设项目，给每个省确定一个国家支持总量控制指标，而具体项目及其优先次序选择由各省自己提出。例如山区省份可以将较多的钱用于修筑梯田，缺水的地区可以更多地用于集水和节水项目，北方省份不一定争上沼气项目，而是上其它节能保温项目，等等。

6．加强政府服务职能。政府提供公益性服务，解决市场机制的功能缺陷问题，是发达国家支持农业发展的重要措施。从我国实际出发，尤其需要加强在动植物疫病防治、市场信息服务、食品质量安全监测检测等方面的政府免费服务。今年一号文件提出要搞好“七大体系”建设，七大体系中大部分属于政府服务职能。关键是采取具体措施，加以落实。例如，近年来动物疫病问题尤为突出，在社会、经济、贸易和国际影响方面广泛，需要采取有效措施。其中包括将动物防疫和检疫队伍纳入公务员系列，加强动物防疫队伍执法的权威性（着制服执法），规范并完善补偿制度和标准，建立起快速、高效的应急处理机制等。

7．改革农村基础教育投入机制。加强农村地区尤其是贫穷落后地区的基础教育，是农业发展最基本的能力建设，具有长远性意义。建议中央财政和省级财政不断加大“两免一补”的强度，争取早日实现农村义务教育阶段书本费和学杂费的全部免除，不断增加对初中寄宿制的补贴范围。要积极研究探索小学高年级的寄宿制，这对于提高教学质量、大幅度减少教师数量、降低教学成本，具有重要意义。如果乡镇机构改革的主要目标是为了解决“生之者寡，食之者众”的问题，那么就必须解决农村教师队伍庞大而教学质量较低的问题。实行寄宿制的关键是初始建设投资。这需要多方面努力解决。建议按照以中央为主、地方和社会力量为辅的方式进行试点。此外，允许和鼓励社会力量办学，也是促进农村教育发展的重要措施；民办学校（包括打工子弟学校）应当在“两免一补”等方面，享受与公办学校的同等待遇。

       8．加强农村社会保障制度建设。城乡统一的社会保障体系的建立，是消除城乡二元结构和户籍制度的最主要基础之一，这也是建立和谐社会和小康社会的必然要求。这是一个非常复杂、艰巨而又无法回避的历史性任务。社会保障涉及到养老保障、医疗保障、最低生活保障等。近年来各地都进行了一些试点，取得了不少经验。现在需要考虑的是建立起全国统一的体系，标准可以有地区差别，但是体系应当统一。建立养老保障制度，意义十分深远重大，直接关系到农村计划生育政策的落实。一些地方已经开始开展计划生育奖励政策试点，对实行了计划生育并已经达到60岁的老人按月给予生活费奖励。建议在此基础上推行覆盖全部农村的基本养老保障制度。有条件的地方可以在基本养老保障水平上增加养老金。最低生活保障制度，直接关系到社会的稳定和公平，应在目前的扶贫救济政策的基础上，建立起全国统一的农村最低生活保障制度，有条件的地区可在全国统一制度的基础上，提高本地的保障水平。不断推进农村医疗卫生保险工作，逐步建立起适合我国国情的农村医疗保障体制。

       9．推进社会主义新农村建设。推进新农村建设，是推进农村现代化，缩小城乡差别，建立稳定和谐社会的需要。我理解的新农村应包含以下要素：新房舍（节约土地、材料和能源，实用、美观而有特色）、新设施（供水、供电、交通、电讯、电视、能源）、新环境（良好的垃圾和污物污染处理）、新农民（有道德、有文化、有技术）、新风尚（移风易俗）等。各级政府应当积极发挥在规划、指导、引导、推广、服务方面的职能，也要不断增加有关方面的投入，不断改善农村的生活设施条件。

10.改革和完善“反哺”的体制与机制。这是提高国家财政使用效率，提高“反哺”效果的需要。由于历史的原因，我国的农业宏观管理体制是不合理的，尽管近年来在机构改革中有一定的改善，但是部门分割、职能分散、责权不一的问题仍然相当突出，影响了政府职能的发挥，降低了资金使用的效率。从长期看，要积极推进我国农业宏观管理体制的深化改革，建立起适应市场经济体制和现代农业发展需要的新型体制。从短期看，在大的体制没有做出调整之前，可以重点在改革运转机制方面下功夫，通过机制建立和完善，来改变责权不一的，有效地协调各个部门之间的关系。例如，为了迅速、有效地扑灭动物疫情，应建立起规范、合理的补偿标准和操作机制，一经发现疫情，经技术主管部门确定捕杀计划后，资金主管部门就应按照规范和标准，自动地将补偿资金及时划拨到位，而不需要采取“一事一议”的方式，进行多部门的研究、协商和决定。又如，农业科研管理上机构重叠和责权不一问题也是较为突出的，需要研究出有效的机制加以解决。