镇体制改革的前途与选择

    镇体制改革的前途与选择

　　随着农村改革的不断深入，农村的经济关系和社会组织结构发生了根本性的变化。旧有的农村政治体系和乡镇机构设置已无法适应新形势下的农村经济和社会发展的需要，通过乡镇机构改革，改善农村政治体系和乡镇机构设置，既是巩固现有农村改革成果的现实需要，也是完成农村城市化、工业化发展目标的客观要求。但乡镇机构究竟如何改革？却应谨慎对待。因为，中国社会正面临着新的体制转型的敏感期，在这一时期，任何一个改革都会带来经济与社会的强烈反映，况且乡镇机构既涉及到农村经济发展走向，也涉及到农村政治生态的变化，在农村可谓牵一发而动全身，乡镇改革目前正处于艰难抉择的十字路口。

　　乡镇体制改革贯穿了新中国农村土地经营体制的发展与改革的全过程，不同时期的乡镇体制是不同时期的农村土地经营体制发展与改革的最初产物，乡镇体制改革是一种必然趋势。乡镇机构改革虽然是一个复杂而敏感的话题，但并不一个陌生的事物，因为它伴随着农村发展的各个阶段，并随着农村土地经营体制的变化而不断改革。

　　在新中国成立初期，为完成农村土地革命，实现农村土地由地主占有向全体农民人均分配转移（新中国成立后第一次土地经营体制改革）和巩固新生政权，在原解放区边区政府的组织构架的基础上，在农村成立了乡人民代表大会和乡人民政府。它是新中国第一个完整的农村基层政权，这是新中国成立以来第一次乡镇机构改革。乡人民政府委员会是乡一级的政权机关，受区人民政府的领导。没设区人民政府的地方，由县人民政府领导和区公所的指导。由于县乡中间有一个区政府或区公所，所以县以下的有些管理职能为区乡两级分担，乡政府更多的是面向农村生产发展和农民生活改善等的务实工作。因此，此时的乡政府是一个精干、务实、高效的政府。

　　而从1958年开始，随着中共通过的《关于人民公社若干问题的决议》文件的实施，农村开始全面推行人民公社运动，这是第二次乡镇机构改革。而这一改革的起因，是农村开始了新一轮的土地体制改革。农村土地由建国初期的农户家庭分户经营向农村互助合作经营方式——互助组转移，并逐步向高级合作社过渡。在当时的条件下，这种土地经营体制的改革确实起到了提高农村劳动生产力，促进农村经济发展的积极作用。为适应这一新的土地经营体制，以及由此而带来的农村经济和社会发展的新的需要，开始在全国农村范围内推广撤乡并社，实施政社合一的人民公社体制，代替乡镇政府行使基层人政府职权，它是一个集党、政、军、民、企于一身的全能政府。此时的农村基层政权组织——人民公社负责所辖区的工、农、兵、学、商等各方面的组织和运作，它既是基层政权机关，又是农村经济组织，是一个高度集权化、军事化的组织体系国家和基层干部通过它控制和干预农村经济与社会发展。这种宽泛的政社合一的体系结构，不仅混淆了农村基层政府管理职能，而且这种由小到大，由少到多，由分散到集中的形成方式也加剧了农村基层组织机构与人员的膨胀。这一套完整的农村基层政权的政治生态和基本构架，不仅在当时破坏了农村经济和社会发展的正常秩序，而且从此以后深深扎根在人们的头脑之中，成为一种固定的模式，一直影响并继续影响着人的思维方式，也为今天的乡镇机构改革的困境与抉择埋下了隐患。

　　乡镇第三次机构改革是伴随着1978年的中国改革开放，而逐步拉开改革的序幕的。中国的改革开放始于农村改革，而农村改革又最先起源于农村第三次土地经营体制的改革——农村家庭联产承包制。农村家庭承包经营体制的出现，使农村土地由农村集体集中经营向农户分户承包经营转化，这种新的农村土地经营方式的出现，以及由此而引发的农村经济和社会的变革，势必要求有一种新的农村基层政权组织形式来支撑和推动，这就促使了农村第三次乡镇机构改革，即从1983年开始至1985年基本结束的“撤社改乡（镇）”。通过建立乡（镇）政府和建立相对的农村经济组织，实现政社分开和政企分开，实现政府管理职能的回归。但由于这种改革是建立在原有的人民公社体制基层之上的部分切割，而并非彻底的职能转换，原有的政社一体的行政思维方式仍深深影响着新型的农村基层政权组织——乡镇人民政府的行为过程，并随着农村政治、经济和社会的发展，其弊端也逐步的显露出来，成为影响农村经济、社会发展的阻力，改革不合时宜的乡镇体制势在必行。

　　传统计划经济条件下形成的乡镇体制已无法适应现代农村经济与社会发展的客观要求，乡镇体制改革被推到前台，改革乡镇体制已成不可逆转的事实。现行乡镇机构体制是建立在传统的计划经济体制之下的农村政治体制，也就是说为了适应当时的农村计划经济体制而建立的一种乡镇治理体制。但随着农村改革的不断深化，农村经济体制已由过去的计划经济向市场经济转轨，特别是农村土地经营体制的改革和农村税收体制的嬗变，农民已从对农村集体经济和农村政治体系的人身依附中解脱出来，成为相对独立的自由人，那种靠集权命令和行政手段的乡镇行政管理体系已丧失其存在的合理性和必要性，乡镇改革已无法避免。

　　首先，以家庭承包经营为主体的农村经营体制改革，从客观上摇动了现行乡镇体制存在的政体基础。现行的乡镇体制是为适应农村改革初期农村土地经营和农民生产方式由农村集体经营和统一管理，向农户家庭承包和自由经营这一体制转型，由人民公社体制衍生过来的。但由于农村经济体制改革和农村政治体制的不同步，导致这一新的乡镇体制从它产生之日起就带有改革前政社合一的人民公社体制的某些弊端，这些弊端所形成的负面影响，在农村改革初期由于农村经济的快速发展而被掩盖，其破坏性也尚不明显，在当时条件尚未引起人们的关注。但随着农村改革的不断深入，这种旧体制的影响和发展中不断出现的矛盾相互交织，形成一种新的矛盾和冲突，这一矛盾和冲突导致了这一体制越来越不适应不断变化的农村经济和社会发展的需要。这种矛盾和冲突主要表现：

　　一、党政一体的传统模式与政社分开的发展需求间的矛盾和冲突。新中国成立初期所确立的中国政体，从一开始就决定了现行的乡镇体制的政体基础。即乡镇党委一元化领导下的乡镇政府、人大、政协等五套班子一体化运作的权力金字塔结构模式。在这一权力模式中，乡镇党委处于权力的塔顶。尽管建国五十多年乡镇体制曾进行过多次改革，但每一次改革对这一敏感问题都因某些原因而采取回避方式。

　　当然，这一权力结构模式在建国初期为恢复战争创难，促进农村经济发展，最大限度地集中农村的各种资源包括政治、社会、经济等方面，曾起到过积极的作用。但随着形势的变化，特别是农村家庭联产承包责任制的出现，农民成为了摆脱集体人身依附的自由人和相对独立的生产经营者，农村这一社会经济结构的变化，使农村经济成份和运行方式更加复杂，农民的思想意识和行为方式日趋活跃。多种经济成份共存的农村经济结构和不断增强的农民民主意识，要求建立一套“管理民主、权力制衡、资源共享、政社分开”的新型乡镇政治体系，防止权力的过分集中和滥用，减少行政的过度干预和破坏。于是，传统的政体模式与新生的政治生态产生了矛盾和冲突，而且这种矛盾和冲突，随着农村经济的不断规范和农村社会的日趋文明会变得更加突出。

　　二、分税包干的财税体系与全能型政府要求间的矛盾和冲突。从上世纪九十年代开始，中央为充实国库，实行分灶吃饭、财税包干的分税制方案，形成了中央、省、市县和乡镇相对独立的财政体系，乡镇由过去与中央、省、市县利益一体而演变成一个个单独的利益区间。从此，各区间为各自利益的最大化不惜利用手中的行政资源，抢占最为有利的市场。乡镇为行政资源最弱的一方，在竞争中总是处于弱势地位，是分税制中的最大受害者。乡镇收入日趋枯竭，财政收支难以平衡的最大始作俑者就是分税制。

　　但乡镇职能并没有随着财税体制的改革而改革，乡镇政府在客观上仍被要求是一个无所不包的全能性政府，对本辖区的政治、经济、文化等承担着无法推脱的社会责任。尽管从上世纪八十年代开始乡镇体制已进行过多次改革，并且每一次乡镇改革都提到了减轻乡镇政府社会责任的目标，但每一次改革都总是最终又回到原点——全能性政府。尽管现在进行的乡镇机构改革提出了比前几次改革更强烈、更具体的减轻乡镇政府社会责任的办法和措施，但现在看来最多也只是形式上的、或文字上的东西。“下面（乡镇）一根针，上面（县市）千条线”的格局仍然没有得到根本性的改变，乡镇政府更多的仍然还是应付上面的工作和压力。这种财权与事权不对称的状况，是导致分税制包干体系与全能性政府要求间矛盾与冲突的根源。这一矛盾和冲突，在没有新的、符合农村实际的乡镇财政体制之前，在乡镇财政困境没有得到根本性的好转之前是很难改变的。

　　三、县市部门垂直割据与乡镇职能横向整合间的矛盾和冲突。目前的这种体制的矛盾和冲突，不仅表现在乡镇内部机构设置和分税制上，而且还表现在不同层级的部门利益间的矛盾和冲突中。即：通常所的“条条”与“块块”间的矛盾与冲突。县市职能延伸到乡镇，设置派出机构，原本是为了方便农村，提高效益，但在执行中，随着分税制的出现而改变了初衷，导致了县市部门的垂直割据和乡镇职能横向难整合的矛盾和冲突。

　　这些矛盾和冲突在农村税费改革前表现为，县市职能延伸和派出机构的设置，导致了  乡镇政府的职能的肢解。特别是随着行政诉讼法的出台和农民法律意识的增强，现在农村的许多事情乡镇政府一家无法独立完成，它不仅表现在法律上的不许可，同时也表现在农民对行政干预的不买账。而那些有执法权的部门又多为县市垂直管理部门，很多工作多从部门自身利益考虑，虽驻点乡镇，但乡镇政府对这些部门的职能也难以整合和协调。因为，乡镇政府对他们缺乏必要的制约手段，如：人事权、财政权。现在甚至连最初的建议权也变得徒有虚名，致使在关键时刻乡镇政府无法在第一时间调配和整合这些部门的行政职能，并配合乡镇政府行使正当的管理权力。这不仅影响了当地经济的发展和社会的稳定，也极大地降低了当地政府的威信。这种尴尬局面，往往使乡镇政府在大多时候处于“管，违背法律、法规；不管，违背良心、责任”的两难境地。县市乡镇延伸部门垂直管理方式，是导致乡镇职能难以整合的根本原因。

　　这些矛盾和冲突在农村税费改革后表现为，县市职能的延伸，使乡镇成为县市部门与地方政府利益争夺的前哨。县市部门将一些执法主体明确、经济利益大的单位如工商、派出所、国税、土管、银行等收归县市直接管理来确保权力与经济利益的最大化，而将一些服务性实体如农业服务中心、农村经济管理中心等单位推向乡镇，不仅进一步恶化了乡镇财政收支状况，而且使许多需要县市财政补贴的服务性实体，因资金的缺乏面临解散和倒闭，农村发展面临更加严峻的考验。部门利益化，是乡镇职能难以整合的主要诱因。

　　四、政府集权的传统思维与村民自治的管理模式间的矛盾和冲突。随着农民自主化程度的不断增强和农民对乡镇政府的依赖性的逐渐减弱，农民要求实行村民自治的呼声也越来越高涨，这就需要乡镇政府转变观念，从政府主导型向政府服务型转化，由过去的乡村组织间的上下级隶属关系向平行协作关系转化。但现实情况是乡镇“放碗不放筷”，乡镇政府仍很难改变政府主导一切的传统思维，在很大程度上仍然将乡镇政府凌驾村民组织之上，把二者间工作协作关系当成上下级关系。口头上说实行村民自治，实际上不愿放权。于是，就出现了政府习惯揽权与村民要求自治间的矛盾和冲突。

　　乡镇政府这种政府主导的传统思维在农村税费改革前表现为，村级组织成为乡镇政府的势力范围和经济收入的小金库，舍不得放手；在改革后，乡镇政府把对村民组织的管理视为最后一道脆弱权力的化身，不甘心放弃。而村民组织在农村税费改革前，因对乡镇政府在经济和政治上依附，而无法摆脱政府的管制，要求自治的条件尚不成熟，村民自治在很大程度上停留在研讨和试验的状态上；而农村税费改革后，乡镇政府因财力枯竭，无法施行对村民及村民组织经济影响；因村民自治机制的逐步完善，在组织上无法施行政治影响，乡镇政府在村民及村民组织中的“绝对中心”的权威神话被打破，村民自治的条件基本成熟，因此村民要求自治的呼声日益高涨。所以，其矛盾和冲突也就日益突出。

　　这种矛盾和冲突，说到底实质上是一种利益的争夺和相互间职能的重新划分，这也是乡镇机构改革面临困境的原因之一 。          

　　其次，以减轻农民负担为目的的农村税费体制改革，从主观上削弱了现行乡镇体制存在的经济基础。以党委一元化领导下的、多层次一体化运作的金字塔权力模式结构为特点的现行乡镇体制，除带来上述四种矛盾和冲突外，最突出的问题还带来了人员臃肿和财政收支平衡的困扰。

　　在农村税费改革前，一般一个四万人左右的中等乡镇其乡镇机关工作人员在80—100人，其中班子成员15—18人，再加上乡镇“七站八所”人员总共不少于150—200人；小的乡镇不少于100人，大乡镇要超过200人。即使是经过了乡镇机构改革的今天，一般中等乡镇的机关工作人员也在50—70人之间（其中上班的在50人左右），加上乡镇部门的财政供给人数也不少于80人。庞大的人员基数，每年都需要一笔总额不菲的财政收入来支撑。在农村税费改革前，农民作为填补乡镇资金短缺的主要收入来源，在那种缺额多少摊多少的农民负担灾难年代，农民成为庞大乡镇机构的牺牲品。所以，在那个时候，资金短缺问题还不是主要问题，由此引发的矛盾和冲突也处于一种隐性状态。

　　但随着农村税费改革的实施，向农民乱摊派的大门被堵死，乡镇收入空间被极大地压缩，乡镇财政收入迅速下降。庞大的人员经费支出和那几年乡镇基础建设热所形成的巨额债务，成为当前许多乡镇的突出矛盾，直接危及到现行乡镇体制的生存与发展。同时，这种危机在短时期内不会因当前裁撤机构、清退人员和减少领导职数的这种所谓的“减人、减事”的小儿科似的改革手段所能解决的。这种改革的方式，只能暂时缓解因人员臃肿带来的资金短缺的困扰，但无法从根本上解决现行乡镇体制不适应农村经济与社会发展的这一突出性矛盾。

　　因此，要解决现行乡镇体制与当前农村经济社会发展不相适应的问题，必须从中国政治体制改革的大环境入手，由现在的由下（乡、村）至上（县、 市）的单一性改革为由上至下的综合性改革。否则，任何单一的改革措施，如税费改革、精简机构与人员等终究难以达到乡镇改革的最终目标。

　　农村经济与社会生产力关系的转型，加速了乡镇体制改革的进程，改革乡镇体制已经入艰难的抉择阶段。家庭经营承包制的出现，使农村经济由单一的集体经济形式向集体、个体、私营等多种经济形式并存的格局转化，农村经济结构进入新的历史转型期。农村经济机构的变化，带来了农民生产经营方式的多元化，而多元化的经营方式，尤其是农村税费改革的全面实施，又加速了农村社会利益集团的分化，形成了不同的利益阶层，农村社会生产力关系也进入了一个新的历史转型期。社会转型期，也是一个矛盾堆积和冲突多发期。传统计划经济条件下形成现行乡镇体制已无法适应转型期间的农村经济与社会发展需求，乡镇体制改革已被推到前沿，改革现行乡镇体制已成大多数人的共识。但乡镇体制如何改？世人众说纷纭，就目前形势下主要集中于两种观点。一是“悲观论”、二是“激进说”

　　所谓悲观论认为，以乡镇政权为主体的现行乡镇体制权力过分集中，职能过于宽泛，导致行政干预太多，把目前农村矛盾的堆积和冲突的引发都归结于现行乡镇体制的问题。因此，乡镇政府以及由此而形成的乡镇机构体系已完成了它的应有历史使命，应予撤销。而通过强化县市管理和村民自治功能，即县政——村治的方式进行乡村治理。并且，这种撤销又分两种形式：一是主动的式强制撤销，二是休克式的自生自灭。

　　而所谓的“激进说”则认为，以乡镇政府为主体的乡镇治理体制是维持农村经济持续发展，农村社会和谐稳定的最佳治理模式，同时也承认现行乡镇体制确实存在不相适应的问题，但这一问题不是体制本身的问题，而是这种乡镇治理体制在运行过程制约因素太多，如乡镇政府权力无法集中（受乡镇党委制约），乡镇职能无法整合（受县市部门条块割据的影响）等问题。因此 现行的乡镇体制不是要撤销而是要坚决保留，并且要进一步扩大和强化乡镇政府以及由此而形成的乡镇机构体制的权力和影响。

　　本人认为，这两种观点都有失偏颇。行政干预太多，职能过于宽泛，确实是现行乡镇体制的弊端，但它不足以成为撤销乡镇政府以及由此而形成的乡镇机构体制的理由，乡镇政府这一基层政权组织以及由此形成的机构体系应该改革和完善的基础上予以保留。即：稳定乡镇政权体制，简化乡镇政府职能，健全农村服务主体，强化村民自治功能。使国家权力在新的乡镇治理体制中“有所进，有所退”，这才是乡镇体制改革的最终选择。

　　稳定乡镇政权体制。就是要保留乡镇政府这一基层政权组织，这是由中国的国情和农村的社会现实所决定的。

　　一个有着占中国总人四分之三的农村和农民，离开了乡镇政权这一基层组织，靠县政治理和村民治理未免有些天方夜谭，中国千百年农村发展的历史经验证明：中国农民并不缺少自由缺少的是组织，现行的农村经济与社会发展状况，以及农民意识、观念很难保证离开现行的乡村治理模式而实行所谓的县政——村治的治理模式的行之有效。因此，对现有的这种乡镇体制下的治理模式不是取消而是改革和完善，通过改革和完善现有乡村体制，建立一种符合当前农村实际情况的新型乡村治理机构——乡村共同体。而这种改革和完善重点在于解决好社会和经济的权力高度集中于乡镇政府，乡镇政府与社会组织的权力又过分集中于乡镇党委的权力高度集中的现象。

　　简明乡镇政府职能。就是国家权力在以乡镇政府为主体的乡镇治理的体制中有所进，有所退。

　　所谓“进”，就是乡镇政府的社会服务功能要进一步明确并得到逐步增强，把那些属于乡镇职能由县市垂管理归位乡镇。如税务、国土以及公安派出所，使乡镇职能集中体现在筹集农村公共事业发展资金、提供农村公共服务和农村突发事件的应急处理等三个方面 。

　　第一、筹集公共事业发展资金。就是通过完善和规范乡镇一级财政功能，改革现行财政包干体制，通过分级（国家、省、市县）增加乡镇财政预算和适度扩大乡镇税收返款范围及税收分成比例，建立适合农村经济和社会发展需求的乡镇财政体制，为农村公共事业发展筹集到必要的、稳定的资金来源和资金保证，以改变依靠单一国家财政转移支付支撑农村公共发展的办法。因为，目前国家财政转移支付一是资金数量少，难以保证农村公共事业的正常发展需求；二是机动性支付多，无法预测和作长远规划；三是临时性应急性特点很强，使乡镇总有一种“吃了上顿，愁下顿”的感觉，影响了乡镇公共事业发展整体规划。因此，只有改变现有的财政包干体制，实行城乡一体，将农村公共事业发展纳入各级财政预算，强化乡镇财政功能，为农村公共事业发展筹集和提供稳定的资金保障，这应成为乡镇体制改革后乡镇的基本职能。  

　　第二、提供农村公共服务。主要包括两个方面：一方面是生产、生活型的农村基础设施。如属于乡镇政府范围的交通（联村公路）、水利（乡镇管辖泵涵闸沟渠）；另一方面是社会公益性服务。如教育（乡镇中心学校）、卫生（乡镇卫生院）、社会救助（乡镇福利院）。这一些服务在农村税费改革前属乡镇政府的职责，不少乡镇政府为此也付出了庞大的债务代价；改革后，虽然有些服务收归了县市部门，但因这些县市部门不是受益者。所以，在资金投入上不是蜻蜓点水，就是乡镇与县市间相互扯皮，农民成为牺牲品。因此，这些公共服务应该重新归位于乡镇，但国家要提供必要的财政支持。提供这些公共服务应是改革后的乡镇体制中的最主要的社会职能。

　　第三、农村突发事件的应急处理。主要包括两个方面：一方面是灾害性的突发事件的应急处理。如洪水、冰雹、风、雪、地震等自然性灾害的防御与救助；另一方面是社会刑事、治安性突发事件应急处理，确保人民的生命安全。这是改革后的乡镇体制的重要职能之一

　　所谓“退”就是乡镇党委、政府从对农民生产经济活动的管制和对村民内部事务的干预中解脱出来，还政于民。

　　健全农村服务主体。就是强化以乡镇政府为主体的乡镇体制的社会服务功能。具体讲就是对现行乡镇政府的内部设置进行进一步精简，即对现在的乡镇政府的各大办公室除保留党政办外应全部撤销，相应成立乡镇财政所、工商税务所、人口与土地资源管理所、公安派出所以及农村技术培训指导中心（面向农村和农村提供农业常用生产技术的支撑和农民就业技能的培训）、农村贸易信息中心（主要提供农产品和农资产品的发展方向市场行情）和乡村建设发展中心（负责乡镇道路水利等的规划建设养护和管理）等“四所、三中心”。这些乡镇部门按照属地管理的原则，实行国家财政补贴、乡镇政府协调、部门自主经营的方式服务于乡镇经济和社会的发展。这样一方面通过撤销乡镇政府过多的办事机构，进一步简化和规范乡镇政府职能，减少政府财政压力；另一方面让乡镇政府退出的管理职能在社会上有接盘的地方，避免农村社会管理功能的空置和虚拟化，从而达到不因乡镇机构人员、机构精简而影响其应有的职能的空置和退化，确保农村经济与社会发展的正常需求。

　　规范村民自治行为。农村经营活动的开放性，农民生产方式的自主性，撕裂了农村和农民对以乡镇政府为主体的乡镇体制的依附关系，使农村成为一个相对独立的主体，村民内部有些事务的工作再也不需要外界的干预，实行村民自治已成为不可逆转的客观事实。但由于中国农村历史发展的特殊性，农民和农村事务目前情况下还不具备完全自治的条件。因此，改革后的乡镇体制应适应农村经济与社会发展的这一新特点，在放弃对村级组织产生、运作上的思想控制和村民内部事务的决策、管理和监督上行政干预的同时，建立当前形势的乡村共同体，积极引导村民自治改革进程和发展方向，规范村民自治行为，使村民自治在新型的乡村共同体内实行组织实体化、行为规范化、决策科学化、管理民主化。

（廖星成/洪湖三农研究会）