农民合作经济组织路径之争:核心在特殊法人地位

    中国自从提出新农村建设的命题以来，很多地方都开始探索适合本地农村发展的战略，但是其中多数都还是局限于“概念”层面的理解。不过在这些探索中，这些地方都感受到了同一个矛盾，一方面中国的农民专业性合作经济组织的发展非常迅速，其在农业发展中扮演着越来越重要的角色；但是另一方面中国缺乏一部对这些组织进行规范的法律。这一矛盾已经越来越突出。

　　8月22日至27日举行的十届全国人大常委会第二十三次会议上，将继续审议《农民专业合作经济组织法(草案)》(下称“草案”)，这一议程安排被相关官员和学者认为“非常需要”。

　　就该草案相关问题，《第一财经日报》采访了一些官员、专家和学者。

　　据农业部统计，截至目前，运转比较规范的农民专业合作经济组织达到了15万个，农民专业合作经济组织的覆盖率超过10%。

　　“这些组织一直无法登记，在市场运作特别是流通领域总是无所适从。”国务院参事、农业部农村经济研究中心学术委员会原主任刘志仁昨天接受《第一财经日报》专访时认为，虽然这些组织已经达到了相当的数量，但是在实际市场活动中还是很难发挥应有的作用，其中最根本的原因就在于法律缺位。

　　刘志仁认为，百分之十几的覆盖率使很多官员和专家“心里很不是滋味”。

　　对于该问题的解决，2003年12月全国人大农业与农村委员会(下称“全国人大农委”)开始着手将草案的起草工作提上日程。

　　在十届全国人大常委会第二十二次会议上，全国人大农委副主任李春亭做草案的情况说明时说，农民专业合作经济组织从出现时起，就逐渐成为农村市场上一个非常活跃的新型的经济组织。但是，其实践中也暴露出一些问题和不足，迫切需要国家采取法律和政策措施，加以解决。

　　李春亭说，这些问题表现在，其一，农民专业合作经济组织的法律地位不明确。目前，没有一部法律、行政法规明确农民专业合作经济组织的身份，直接导致农民专业合作经济组织登记混乱和不登记问题。其二，由于没有基本的法律规范，许多组织内部运行机制不健全，不能真正实行民主管理，不利于保护农民成员的合法权利和利益。“因此，通过立法，明确其市场主体地位，保护农民的利益，支持和引导其健康发展，是非常必要的。”

　　《第一财经日报》：从中国农村发展的现实看，《农民专业合作经济组织法》最大的必要性已经很明显了，但是如果与一些发达国家(地区)最初立法时候的现实相比，是否有了共同的必要条件和基础？

　　刘志仁：从国际上看，农民专业合作经济组织最早是从欧美开始的，当时这些国家的农场规模比较大，专业化程度非常高，所以这些国家最终选择从“专业”入手，最终取得了比较好的效果。

　　从中国的现实情况看，农民合作经济组织专业化程度没有欧美国家当时的程度高，这些组织的规模相对也比较小。如果一成不变地照搬这些国家是不明智的。

　　从现实情况看，中国的所有农民合作经济组织中，专业经济组织又是发展最快的，数量也最大。从长远来看，中国农民合作经济组织发展必然应该是区域性的和综合性的。所以，我国的立法也必然要与时俱进，目前最紧迫的是针对专业经济组织立法，但是，如果未来的实践中出现了不适应的地方就应该及时修改。以上这些国家的法律其实也是经过了多次修改的。

　　杨占科：世界各国发展农民专业合作经济组织大多是“二战”后在反省的基础上进行立法的，他们当时都认识到两极分化对于经济发展的严重阻碍，所以出于政策稳定和公平考虑，这些国家就给了这些组织独立的法人地位。其中欧洲各国采取了专业合作社的立法，日本则采取了社区合作社立法。

　　李长健：从世界各地农民合作社与相关立法的实践来看，其共同的特点大致有四：首先，形式多样，其中纯粹的农业生产组织较少；其次，履行功能趋于多样化、综合化；再次，严格遵循合作社的原则，还有相关法律作为保障；最后就是政府在政策、财政等方面给予支持和资助。

    我一直认为，在立法上要突出几个概念：合作经济组织、农民。而专业性合作组织和综合性合作组织并存，这样如果单单突出“专业”，虽然从短期来看有现实意义，但它是否的确科学还有待考虑。

　　一审时，围绕草案的争论就有不少，主要集中在技术层面，比如名称问题、资本构成和权属性质问题、该法与政府之间的关系定位问题等。“这些问题从一开始就在我们大家的考虑范围之内。”刘志仁告诉记者。

　　李长健告诉本报记者，对于名称的争议一直以来就是围绕是否需要“专业”二字展开的。而农民合作经济组织与政府之间的关系怎样定位，也是众口不一。

　　一审时，参与审议的代表和委员对于草案中农民专业合作经济组织的法律定位争议比较大，大家认为其中对该组织的“法人”定位欠妥并且很模糊，在现实中容易造成很多问题。

　　由此引发的对于执法主体的讨论也在一审之后的专家论证会上“非常激烈”。

　　“由于涉及部门利益，具体制度安排就有难度。”有参与了讨论的专家告诉本报记者。

　　对执法主体问题的争论主要集中在是否设置专门的执法主体，以及设置之后究竟归属哪个部门。有官员向本报记者透露，执法主体的设置是必要的，但是该法涉及到了十几个部门的利益，究竟应该由谁来执行这个角色，还需要看二审的情况。不过，他表示，立法机关已经对类似问题进行了多次征求意见和论证，二审应该会有一个结果。

　　据悉，一审之后，全国人大农委已经根据各个部门和各地方提交的意见，对草案进行了多方面的修改，其中就涉及到执法主体的确定问题。

　　刘志仁表示，该法本身的必要性以及争论大都集中于技术层面，所以顺利三审应该没有问题。“最迟年内应该会出台”。刘志仁说，他和有关人士已经写了意见给全国人大农委，希望该法能够尽快出台，“如果二审顺利的话或许二审结束之后就可以出台，虽然不多见，但是还是有先例的。”

　　《第一财经日报》：接受一审时，几乎所有的代表和委员围绕农民专业合作经济组织的法律地位问题已经进行了激烈争论，是否应该给予法人地位？或者怎么给？

　　刘志仁：农民专业合作经济组织不同于公司法人，也不同于一般的法人，但是同时又具备主要的法人资格，要在法律框架下发展，在这种情况下，采取“特殊法人”的定位比较科学。

　　杨占科：我赞同“特殊法人”的定位，因为农民专业合作经济组织不是以营利为目的，这一点毋庸置疑，所以这区别于公司法人。但同时它要和其他法人单位一样是市场经济的一分子，需要登记、注册，那么它也需要有相应的权利和履行相应的义务，所以，采取特殊法人比较合适。

　　李长健：我对二审寄予的希望之一是在立法目的明晰化的前提下，法理理念必须明确，其中最重要的一点就是我一贯坚持的“先发展、后规范”思路。不要灌输“法人”的概念，因为一方面农民专业合作经济组织是非营利性的；另一方面更重要的是，中国的农民专业合作经济组织远没有发展到可以做“法人”的程度。

　　所以，我希望二审的时候对于这一定位要给予更准确和符合中国现实的讨论和考虑。

　　《第一财经日报》：另外还有一个颇有争议的问题就是管理部门归口的问题，法律文本究竟应该怎么规定这个执法主体？是归到某个部门还是另外成立一个部门？

　　刘志仁：这个问题涉及到的相关部门，也都有各自需要做的工作，比如科协、供销总社，还有农业部门、民政部门等。

　　但是我个人还是主张应当由一个部门来管理，有不少人大代表提出意见认为应当由农业部门来管，他们的理由是，现在的农民专业合作经济组织主要限于乡镇和村级单位，而农业部门对这些组织最了解，管理起来更方便和容易。我个人也倾向于这种建议。

    如果没有部门来管或者由对这些组织不太了解的部门管，都不太合适。

　　杨占科：《农民专业合作经济组织法》是一部市场主体法，立法目的在于让这些专业组织在市场中规范发展，对于各个部门而言，它们应根据自己的职责定位去规范这些组织，要体现服务的职能而不是过多地去管。

　　所以，我个人认为千万不要设置一个执法主体，否则只能导致在实际操作过程中出现这样那样的问题。

　　李长健：目前的设计是农民专业合作经济组织都到工商部门进行登记，这样做有其好处，就是登记起来方便，具有更强的可操作性。但是这种方式是否最好？我个人还在考虑之中。

　　就目前的想法，我建议，在这些专业组织还没有发展成熟的前期，应该将它们归口到农业主管部门，等发展到一定程度之后，再考虑归到工商局。这样设置一个过渡期比较好。

　　《第一财经日报》：目前我们在大力呼吁的其实只是一部市场主体法，但是我们都知道，可能还需要一部母法，比如合作社法。

　　刘志仁：其实母法我们已经有了，《农业法》里面对于成立一部针对农民合作经济组织法律已经提及了。

　　当然，合作社法的考虑由来已久，但是立法者也有自己难处，我们现实的发展还没有到那样一个地步，所以应该考虑先把主要的力量照顾到，并在实践中不断总结经验教训，在此基础上再考虑其他法律的建立。

　　农民合作社法最终肯定是要出来的，但是目前时机远不成熟。

　　杨占科：我们应该有一部母法，但是同时我们也要看到现实最急需的是什么，现在既然最需要的是《农民专业合作经济组织法》，那么，目前的重点就应该围绕这部法，而不能过早考虑母法的问题。

　　李长健：我个人认为，《农民专业合作经济组织法》顺利出台之后就应该着手合作社法的相关工作，因为近几年我国农村经济总体稳定，随着集体经济的新发展，这些合作经济组织的组织化程度必然增强，对于一部基本法的需求也会表现出来，所以我们要及早准备为好。不过，这个需要立法机关在论证之后再作决定。

　　刘志仁档案

　　●农业部农村经济研究中心学术委员会原主任，国务院参事

　　●1986年~1990年，任国务院农村发展研究中心研究员

　　●1990年~1991年，任日本农业研究所客座研究员

　　●1991年，任农业部农村经济研究中心学术委员会副主任、研究员

　　杨占科档案

　　●中华全国供销总社办公厅副主任、办公厅研究室主任

　　●长期从事农业合作经济组织的研究

　　●致力于中国农民合作社立法问题的研究和调研、论证

　　李长健档案

　　●华中农业大学法学院法学系主任，同时兼任中国农业经济法研究会理事

　　●主要研究领域：经济法学、农村经济法制。长期从事经济法基本理论与实践及“三农”等问题研究

　　●曾受邀参与《农民专业合作经济组织法(草案)》论证

                                                                 责任编辑：徐言