彭真怀：优先发展小城镇是新农村建设的重要抓手

北京大学中国地方政府研究院执行院长 彭真怀

【要点导读】

■胡锦涛总书记多次讲过，我们要办的事情很多，样样都很重要，但要分轻重缓急，既要讲量力而行又要讲尽力而为。把优先发展小城镇放在建设新农村的大背景下思考，放在科学发展观的大框架里研究，主要是针对一些地方对建设新农村还停留在较低水平的认识层面，对于解决“三农”问题要以小城镇为重要抓手，并配套与之相关的整个宏观经济政策，一直未能引起足够的重视。

■小城镇是“三农”工作的物质载体，是农村精神文明建设的示范点，是亿万农民安居乐业的家园，直接体现着农村经济社会文化、生态环境状况、农村面貌、农民生活乃至农村文明的总体水平。面对今年中央财政3397亿元用于新农村建设，把优先发展小城镇作为制定经济社会政策的重要原则，以小城镇为单位集中整合，打捆使用，不仅符合客观实际，形成新农村建设的合力，而且具有纲举目张的战略意义。

■《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“着力发展县城和在建制的重点镇，从财政、金融、税收和公共品投入等方面为小城镇发展创造条件，外来人口较多的城镇要从实际出发，完善社会管理职能”。在新农村建设的总体部署中，建议把优先发展小城镇作为重要抓手，总的原则是32个字：突出重点，示范引路；规划先行，因地制宜；政府支持，农民为主；创新机制，形成合力。

■针对目前市、县两级财政困难，支持小城镇建设资金短缺的现状，建议采取“资金下移，缺口上移”的措施，把国家支持小城镇建设、推进反哺与支持机制的资金逐步制度化。加大中央和地方财政相对集中地向小城镇基础设施的投入，扩大以小城镇为着力点的惠农政策覆盖面，增大小城镇资金贷款范围，建立合理、稳定和有效的小城镇建设资金投入机制。对中部、西部、东北地区的小城镇建设加大转移支付力度，实现全面建设新农村的目标。

■政府管理体制改革是小城镇体制改革的中心环节，既涉及农村生产关系调整，也直接触及农村上层建筑变革。凡是农民不认可的改革不能强制推进；凡是农民一时不接受的改革，要先行试点让农民逐步理解和接受，避免由于小城镇发展中的工作失误造成对农民利益的伤害。在小城镇执行国家土地政策问题上，建议切实保障农民在土地流转中失地不失利、失地不失业，让农民在小城镇发展中得到实际利益。

■在推进小城镇村庄整治的实践中，天津、江西、安徽等地正在进行小城镇迁村并点的试点。这种试点已经起到明显的示范作用，初步做到了农民向小城镇集中、工业向园区集中、耕地向种田大户集中，成为推动小城镇发展的一种崭新方式。建议现有每年200亿元的村村通公路建设、农村电网改造、通讯建设放缓步伐，与小城镇整体规划相协调，以免通了公路、电网、通讯的村庄可能被撤并而造成浪费。

■全国重点镇是小城镇衔接大中小城市形成战略布局的重要节点，建议在不同地区的发展格局中明确重点镇的战略地位和作用，努力达到抓好一个点、带动一个面、影响一大片的效果。国家开发银行在全国重点镇的探索，是实现党和政府发展目标、弥补体制落后和市场失灵的—种金融形式，为我国城镇化提供了示范和样板，为党和政府在更大范围内有效指导新农村建设提供了经验。

党中央从全局分析和把握形势，提出以新农村建设为重点，坚持走大中小城市与小城镇协调发展的城镇化道路。这项重大的历史任务，对于国家未来走向影响极其深远。小城镇是城市与农村重要的结合点，是农业产业化的服务载体，是推动新农村建设的基地。我国“城市腿长、农村腿短”的现象十分严重，十分有必要把优先发展小城镇放在建设新农村的大背景下思考，放在科学发展观的大框架里研究。

发达国家小城镇的发展经验表明，只有稳住农村，城市才能健康发展。面对今年中央财政3397亿元用于新农村建设，怎样防止认识的片面化和简单化？胡锦涛总书记多次讲过，我们要办的事情很多，样样都很重要，但要分轻重缓急，既要讲量力而行又要讲尽力而为。把优先发展小城镇作为重要抓手，以小城镇为单位集中整合，打捆使用，不仅符合客观实际，形成新农村建设的合力，而且具有纲举目张的战略意义。

把优先发展小城镇放在建设新农村的大背景下思考

改革开放以来，我国城镇化取得了积极进展，城镇基础设施和公共服务设施的建设力度不断加大，整体功能逐步提升，人居环境明显改善，城镇化水平由1978年的17.9%提高到2004年的41.8%，26年增长了23.9个百分点，平均每年增长0.92个百分点。城镇人口从1.7亿人增加到5.4亿人，全国城市总数由193个增加到661个。但发展很不平衡，在大中城市的建设水平并不比发达国家差，甚至还超过一些发达国家时，小城镇暴露出来的问题越来越突出，出现了繁华的“城市”与落后的“农村”并存现象。

目前在农村生活有9亿农民，有16.67万平方公里的非农建设用地，有320多万个自然村，72万个行政村，20226个建制镇，1.8万个乡集镇。国家统计局披露的一组数据表明：在近4万个乡镇，有50%的行政村没有通自来水；1.5亿农户需要解决燃料问题；7000万户农民住房需要改善；中小学危房数占78.5%；60%的农民没有卫生厕所；60%以上的乡镇没有标准的污水处理场；6%的行政村没有通公路和电话；2%的行政村没有通电；1%的乡镇没有卫生院。城乡居民收入差距由改革开放初期1978年的2.57倍扩大到2005年的3.22倍，特别是自1997年之后明显扩大。乡镇基础设施建设和教育、卫生、文化等社会事业，与城市的差距更大。

基于对这一基本国情的分析和判断，党中央自1998年提出“小城镇、大战略”以来，就发展小城镇作出了一系列的战略部署。2000年6月专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》；党的十六大指出坚持大中小城市和小城镇协调发展，而且在中央历次农村工作会议以及有关农村工作的文件中，反复提出要搞好小城镇建设；2005年9月29日，胡锦涛总书记在主持中央政治局第25次集体学习时强调，坚持走中国特色的城镇化道路，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局；2005年10月11日，十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，促进城镇化健康发展”；2005年12月31日，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中进一步明确：“着力发展县城和在建制的重点镇，从财政、金融、税收和公共品投入等方面为小城镇发展创造条件，外来人口较多的城镇要从实际出发，完善社会管理职能”。

在建设新农村成为全党全国共同行动的背景下，小城镇正在进入一个新的发展时期，站在一个新的历史起点上。小城镇在发展方向上开始发生三个重大变化：一是工作方法的重大变化，从传统的农业角度讲小城镇发展，推进到从城乡关系的角度讲小城镇发展，从城市支持农村、工业反哺农业的角度讲小城镇发展，从城乡统筹的角度讲小城镇发展；二是国家支持方式上的重大变化，除了保证已有的惠农、利农、助农的各项政策不会改变以外，国家财政支出的增量部分更加相对集中地关注小城镇发展，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村；三是小城镇发展面临着新的机遇与挑战，各级政府空前重视，各地农民空前盼望，各个方面空前关注，从以往的部门推动向中央统筹推动转变，成为党和国家的中心工作之一。

以小城镇为重要抓手的新农村建设，应达到的目标是，到2020年，解决80%左右饮水不安全人口的饮水安全问题；85%以上的行政村和95%以上的建制镇道路达到国标规定的通达、硬化水平；60%以上的行政村面源污染、工业污染治理程度基本达到国家标准；60%以上的行政村实现信息化、网络化；80%的行政村和95%以上的建制镇实现太阳光电能源、风能、沼气等多种形式的生活能源基本自给；60%以上的行政村住宅和80%以上的建制镇有上下水设施，需要进行污水处理的应达到国家三级排放标准。在具体实施步骤上，建议2006年重点抓1%的小城镇（约200个建制镇）进行试点，适时推广试点典型经验和做法，2007年全面启动。

把优先发展小城镇放在科学发展观的大框架里研究

在“十一五”规划的政策取向上，党中央已经把“城市化”改为“城镇化”，一字之差就给各地预留了较为主动的小城镇发展决策权。我们之所以要把优先发展小城镇放在科学发展观的大框架里研究，是因为城乡之间还存在许多不协调的因素，顾此失彼的现象还十分突出。一些地方对建设新农村停留在较低水平的认识层面，指导思想上存在偏差，这就需要运用科学发展观解决小城镇建设中的问题。

从统筹城乡关系看，小城镇是县域经济的增长点，是承前启后、承下启上的“中枢”，是连接城乡、工农的基地。“小城镇、大战略”的核心是促进农民非农化，推进农村城镇化，加快解决“三农”问题。所以，抓住小城镇这个城乡空间网络的节点，就抓住了城乡统筹的核心环节。

从统筹经济与社会协调发展看，小城镇是农村社会公共产品提供的基地和服务的载体。小城镇相对有条件加强水利工程、能源、电力、生态环境建设，也相对有条件进行通讯、信息、市场建设，从而构建农村发展的良好平台。鉴于财力有限和农村人口众多的实际，农村基础教育、职业技术教育、科技推广、养老保险、医疗保障等社会公共产品的供给不能不考虑地区差异。比较可行的做法是，在经济相对发达的小城镇首先着手。

从统筹区域发展看，不同区域经济发展水平的差异，其实集中表现在小城镇的经济实力、社会发展水平上。南方发达地区的重点镇，其经济实力、社会发展水平和服务功能实际上已超过了边远贫困地区的地级市。要缩小区域发展差距，首先要提高小城镇的发展水平。要统筹区域发展，首先要统筹小城镇的社会经济发展。

从统筹人与自然的关系看，只有小城镇贯彻节约耕地、保护生态、资源利用、以人为本的方针，才能真正统筹人与自然的发展。在近几十年内，我国还不可能出现人口从城市向农村的倒流，而只能是农村人口向城市转移。抓住小城镇发展，也就抓住了人与自然协调发展的主要环节。

从统筹国内改革与对外开放看，小城镇是农副产品走向大城市、走向国际市场的窗口和平台。以整个镇和周边的企业集群整体参与国际产业大循环，切入全球生产链的某一个环节，这已经被证明是小城镇发展的一条新路子。

事实上，能不能做到这五大统筹，关键在于能不能确立和实践科学发展观。农业是弱势产业，农村是弱势地区，农民是弱势群体，这一点已被大家完全认同。但解决“三农”问题，需要以小城镇为重要抓手，配套与之相关的整个宏观经济政策，时至今日尚未引起足够的重视。农业问题不能局限在农业内部解决，农村问题不能局限在农村内部解决，农民问题不能局限在农民内部解决。所以要“跳出三农看三农”——我们要解决农业问题，就要大力发展非农产业；要解决农村问题，就要促进小城镇发展；要解决农民问题，就要大量转移农村剩余劳动力。优先发展小城镇事关科学发展观的落实，小城镇在科学发展观框架中的功能定位，就是要提高承载能力，接受农民自农村向城镇的就业转移和居住转移，成为实现农民主动城镇化的重要载体。

实现城乡统筹发展的关节点在优先发展小城镇

以党的十六大为标志，城乡二元结构下实现城乡统筹发展已经上升为国家战略。从2003年党中央明确提出“三农”问题重中之重以来，连续强调了四次。现在又进一步提出新农村建设，目的是为国家的经济安全提供内生的动力和基础，事关全面建设小康社会和现代化建设全局。

靠农业的积累、农民的贡献和农村的支持，我国建立了比较完整的国民经济和工业化体系，但城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落后于城市。新农村建设的一个重要战略目标，就是要统筹城乡发展，从宏观政策和体制上改变“重城市、轻农村；先市民、后农民”的做法，扭转 “城市象欧洲、农村象非洲”的现状。实现城乡统筹发展的关节点在哪里呢？在小城镇。小城镇是“三农”工作的物质载体，是农村精神文明建设的示范点，是亿万农民安居乐业的家园，直接体现着农村经济社会文化、生态环境状况、农村面貌、农民生活乃至农村文明的总体水平。

针对城乡差别客观存在的现状，优先发展小城镇对于城乡统筹发展至少有五个方面的推动作用：一是有助于探索改革城乡分割的户籍制度，逐步建立城乡统筹的公共财政、社会保障、教育卫生、城乡规划、基础设施等管理体制和运行机制，为农村社会进步提供可靠的依托；二是有助于实现城乡劳动力市场一体化，逐步消除对农民进城的体制和政策障碍，建立市场经济体制下新型的城乡关系，为农民进城务工创造有利条件，开通绿色通道；三是有助于引导农民在小城镇创业，为农民创造条件立农成才、立乡成才，特别是在外务工、有一技之长的农民工，有利于他们回小城镇建功立业，起到“火种”作用；四是有助于进一步加强小城镇基层政权建设，提高农民的合作能力，有组织、有计划、分期分批地定向培养小城镇镇建设管理队伍，依靠农民自己的力量管理好小城镇的环卫、治安、精神文明等事务；五是有助于鼓励社会团体、志愿者积极参与到小城镇建设中来，形成全社会共建新农村的强大力量。

在工业化和城市化快速推进过程中，是否意味着会必然出现一个农村发展滞后、城乡居民收入差距拉大的阶段？是否要等到工业化水平达到一定程度后，才能有足够的力量支持农村的发展，解决城乡收入差距过大的问题？韩国“新村运动”的经验证明，只要采取有效的政策措施，城乡收入差距拉大的现象是可以避免的。而且农村的发展不仅不会延缓工业化进程，反而能为工业化提供更大的市场和人力物力支持，进而加快工业化、城市化进程。把统筹城乡发展落到小城镇这个点上，实际上就有了一个服务载体。引进一个品牌企业、一所知名学校、一家特色医院，建设一个特色市场等等，都可以成为小城镇发展的带动力和生长点。因此，小城镇发展的成功与否，标准就是加快产业发展，建设配套设施，创造必要的生产生活条件，增强对农民就业、居住的承载力和吸引力。小城镇先进生产方式和先进文化的聚集和对周边农村的辐射作用，不仅有助于增加农民收入，从根本上改变大量的农村人口固守农业找饭吃的传统格局，也为发展农村公共事业提供了经济基础和思想动力，对传播先进文化、现代科技知识和提高农村文明程度以及农民素质具有重要作用，产生积极的影响。

优先发展小城镇需要注意解决的五个问题

近几年来，小城镇无论在数量上，还是在质量上都有了长足的发展。全国的建制镇由1997年的18402个，发展到2003年的20226个，数量增长了9.9%，再加上1.8万个乡集镇，应该说取得了很大的成绩。但我们也应该看到，小城镇建设还存在一些不容忽视的问题，集中表现在以下五个方面：

一、扶持政策缺乏协调

各级政府和有关部门支持小城镇发展的积极性很高，但是扶植的政策措施协调性不够，城市反哺农村的力度不够，没有形成推动小城镇协调发展的合力。由于缺乏有效的分类指导政策和措施，大中小城市的职能和目标定位不够明确，发展重点不突出，小城镇建设相互攀比、重复建设、产业同构的问题比较严重。

二、规划管理问题突出

小城镇发展规划水平不高是一个非常普遍的问题，有的规划已经到期或即将到期，有的规划科学性、可操作性不足，基础设施建设方面涉及较少。比较突出的问题是，省、市、县、镇各级规划不衔接，规划水平低，村庄布局散乱，规划没有权威性，缺少有效实施手段，自身规划不合理等。

三、地方财政配套困难

小城镇的基础设施、公共设施和环境建设等与农村发展的实际需要相比，存在相当大的差距，不能为农村人口、产业、服务的集中提供相对完善的条件。由于多种原因，目前大部分县（市、区）还是“吃饭财政”，有的甚至是“讨饭财政”。地方为了发展小城镇，改善小城镇基础设施条件，千方百计争取中央和省级项目。中央和省级项目争取到了，但往往要求地方财政配套投入。为了完成项目投资，地方只好违心承诺，有的挤出吃饭钱搞配套，造成畸形投资，地方财政愈加困难。

四、管理体制改革滞后

小城镇发展资金缺，本质上是农村金融体系制度弱。金融体系象毛细管一样渗透到农村，把钱收上来，但返回小城镇用的是少数。这是一个制度和体制问题。小城镇发展的传统管理模式与市场经济不匹配，已不能适应经济和社会发展、乡镇机构改革、财政体制改革和农村税费减免的要求，也不能适应这些改革所带来的资金来源变化以及人、才、物管理模式的变化。

五、成长机制尚未形成

长期形成的城乡二元结构没有被完全打破，有关小城镇的行业法规、标准规范与国家制定的相关扶持政策不协调，发展思路不到位，社会资源利用不足。以乡镇为主投资发展的乡镇企业吸纳就业的传统模式发生了变化，通过乡镇政府办企业、以工哺农、以工兴镇的机制已经衰退了，但是小城镇新的成长机制还没有形成。

当然，造成问题的原因是非常复杂的。但这些问题不解决，势必影响建设新农村的全局，势必影响大中小城市与小城镇协调发展的全局。建设新农村是我国现代化进程中重大的历史任务，以城带乡、以工促农牵涉面广，综合性强，很多体制性的问题和难题有待于研究和突破。通过对这些困难和问题的探索解决，可以积累建设新农村的有益经验。

建设新农村背景下优先发展小城镇的政策建议

在建设新农村这个大背景下，我国小城镇发展的总体思路应当是稳定数量，提高质量，先抓点，后推线，再扩面。总的原则是32个字：突出重点，示范引路；规划先行，因地制宜；政府支持，农民为主；创新机制，形成合力。优先发展小城镇不是为了做给人看的，而是要实现壮大小城镇人口规模，提升带动周边农村发展能力的目标，以便更好地发挥统筹城乡发展的功能，使真正可以加快发展的小城镇迅速成长。

一、支持全国重点镇，发挥以点带面示范效应。

2004年2月，建设部等六部委从2万多个建制镇中确定了1887个全国重点镇。选择结果无疑证明它们在各地经济社会发展中的特殊地位和作用，也表明其在“质量”上走在了全国小城镇发展的前列。应当强调的是，重点镇是小城镇衔接大中小城市形成战略布局的重要节点，必须在不同地区的发展格局中明确重点镇的战略地位和作用，努力达到抓好一个点、带动一个面、影响一大片的效果。

在对重点镇的扶持上，国家开发银行按照优先支持直辖市、省会城市和副省级城市的卫星城（镇）建设；优先支持经济实力较强、具有较大发展潜力的重点镇建设；优先支持有资源、有特色、有主导产业支撑的重点镇建设；优先支持经济发达且城镇密集区域的重点镇建设的原则，2004年以来对169个重点小城镇承诺发放贷款90亿元，实现当年发放64亿元。国家开发银行在全国重点镇的探索，是实现党和政府发展目标、弥补体制落后和市场失灵的—种金融形式，为我国城镇化提供了示范和样板，为党和政府在更大范围内有效指导新农村建设提供了经验。

二、整合小城镇资源，形成城乡一体工作格局。

小城镇发展需要按照综合协调、政策集成的要求，整合规划、建设、国土、农业、交通、水利、扶贫、卫生等各部门的资源，把环境整治、精神文明、农房规划、生态农业以及扶贫等职能工作加以统筹，形成合力，共同推进。在新农村建设的总体部署中，应坚定不移地加快小城镇发展，坚定不移地把优先发展小城镇作为重要抓手，推动从中央到地方把小城镇发展全面纳入支持“三农”的各类规划、计划，把有利于缩小城乡差距、繁荣小城镇经济作为制定经济社会政策的重要原则，形成城乡一体的工作格局和推进机制。

当前，特别应当重视小城镇发展的有关政策研究，加快小城镇发展由政府主导型向市场主导型的转变，充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用，健全城乡资源良性互动的市场体系，促进小城镇加快发展。一是要围绕推进农民主动城镇化，放宽小城镇农转居的户籍政策，允许农民自主选择城镇户籍，推进农村劳动力向非农产业和小城镇有序转移，多渠道增加农民收入。二是要按照“同一制度、不同标准”的原则，研究城乡社会保障接轨的途径和办法，将进入小城镇的农转居人员纳入城镇社保体系。三是要着眼于小城镇经济社会发展的长效机制，研究培植小城镇长期发展的动力，特别是农业科学技术进步和农村教育，增强农业科技创新和转化能力，加强农业技术推广和服务。

三、重视小城镇规划，突出资源节约环境友好。

规划在发展中居于龙头地位，小城镇发展离不开规划水平的提高。应当充分发挥规划的龙头作用，强化“科学规划”的理念，体现“因地制宜、节约用地、延续特色、简明适用”的原则。按照改造镇中村、合并小型村、缩减自然村、拆除空心村和节约村庄占地总量的要求，优化小城镇布局规划，合理布置生产、生活、生态空间，合理布置教育、医疗、文化等服务设施，并与小城镇外部的基础设施、生态环境、交通道路、产业园区、水利设施等专项规划相衔接。建议现有每年200亿元的村村通公路建设、农村电网改造、通讯建设放缓步伐，与小城镇整体规划相协调，以免通了公路、电网、通讯的村庄可能被撤并而造成浪费。从原则上来讲，小城镇规划管理重在解决地脉、人脉、文脉、经脉“四脉”问题。小城镇规划是不是成功，主要看人工建筑与自然风景是不是和谐地融合在一起。

应当根据先县城、重点镇，后一般镇的次序，对小城镇规划修编进行严格界定，不合理的应调整；规模过大、照搬套用城市模式、浪费资源的应坚决修改。特别应当严格考查小城镇2003年以后的规划编制情况，注意其规划的超前性和近期、中期、远期发展目标的合理性。规划的一个关键问题是土地，应切实保护耕地特别是基本农田，稳定粮食播种面积，不断提高粮食综合生产能力。要协调好小城镇总体规划与土地利用规划之间的关系，利用这两个规划之间的协调，使得基本农田成为小城镇与行政村之间永久性的生态隔离带，成为大中小城市与小城镇之间永久的生态带，成为镇与镇、村与村之间田园风光的保持带。小城镇的绿化与城市绿化截然不同。小城镇只要把资源保护好，在空间上合理布置就形成了天然的公园。要像古人学习，把小城镇“轻轻”地安放在大自然中间。

四、加大小城镇投入，拓宽建设资金多种渠道。

由于小城镇的经济基础薄弱，商业利润空间较小，单纯依靠市场的力量难以吸引足够的资金，应加大中央和地方财政相对集中地向小城镇基础设施的投入，避免“雨打沙滩万点坑”。同时，本着“谁投资、谁受益”的原则，注意引导农民对直接受益的小城镇基础设施投资投劳，吸引各种社会资金参与小城镇基础设施建设，建立政府引导、农民和集体投入为主体，社会力量多方支持，合理、稳定和有效的小城镇建设资金投入机制。在条件成熟的地区，应积极争取国家政策性银行贷款，或采取BOT方式建设供排水、垃圾处理等公用设施；对公交、公共区域广告经营权等实施特许经营制度。

针对小城镇有关扶持资金不完备、不配套的情况，应当通过立法形式，按照城乡统筹发展和“多予、少取、放活”的方针，把国家支持小城镇建设、推进反哺与支持机制的资金逐步制度化。对现行的贷款政策应进行调整，在方便、易行的前提下，扩大小城镇资金贷款范围，做到“投得出、收得回”。凡是属于小城镇基础设施建设和小城镇经济发展的都尽量纳入信贷支持的范围，并逐步下放信贷资金审批权限，减少审批环节。目前，中央为了确保全国粮食生产的安全，对农民实行了水稻良种补贴、粮食直补、购置农机具补贴。但这些补贴是分对象、分项目区进行的，应当逐步扩大以小城镇为着力点的惠农政策覆盖面，增加对产粮大县和财政困难县的转移支付。坚持和完善重点粮食品种最低收购价政策，抑制农业生产资料价格上涨。需要指出的是，由于受地域、环境所限，中部、西部、东北三省的经济发展比较缓慢，大部分人还处在温饱水平线上。应当对中部、西部、东北地区的小城镇建设加大转移支付力度，实现全面建设新农村的目标。

五、完善小城镇功能，实现人居环境逐步好转。

要加快小城镇交通、通信、能源、供排水、园林绿化、环境保护等基础设施和科教文卫设施建设，构筑城乡一体的生活垃圾处理、供排水、公共交通等公共服务网络，促进城市基础设施向农村延伸、城市的公共服务向小城镇覆盖、城市的现代文明向小城镇幅射。应从农民最关心的小城镇改水改厕、危房改造、道路硬化等方面入手，加强以小型水利设施为重点的农田基本建设，加强防汛抗旱和减灾体系建设，加强教育、卫生、文化等公共事业建设，让广大群众切身感受到小城镇建设给他们物质生活、精神生活带来的变化，真正把建设新农村背景下的小城镇发展办成合民意的“民心工程”。

现在，越来越多的有识之士都呼吁，小城镇畜禽养殖污染、农药化肥污染、废水污染和工业“三废”污染等问题越来越严重，不仅直接影响城乡统筹发展，而且还严重威胁着城乡居民的身体健康。因此，研究制定小城镇污染控制技术方案和政策法规体系，是实现统筹城乡发展的当务之急。对来自生活的污染，要着重加强小城镇的环境基础设施建设；对来自农业生产的污染，要首先在小城镇加强农业生产污染控制成套技术的研究和推广，在小城镇加强农用基础设施的改造；对来自工业企业的污染，要考虑对其进行关、停、并、转或者制定优惠的“进园”政策，建设相对集中、资源共享、废弃物集中处理的小城镇工业园区等。污水管道是小城镇基础设施建设的重中之重，要采用适当的污水处理系统，建立健全污水收集处理体系，采用城市联网和区域联网的方式提供清洁可靠的饮用水。要推动小城镇垃圾清运、保洁、无害化处理，推广完善“户集、村收、镇运、县处理”的城乡一体生活垃圾无害化处理运行机制，坚定不移地推行粪坑封闭化、沼气化。要在小城镇进行田边、河边、山边、路边的“四边”植树绿化，封山育林，绝不能照套城市模式，搞大广场、大草坪。

六、繁荣小城镇经济，构建城乡互动产业格局。

小城镇的核心问题还是经济发展，应立足当地资源条件、环境优势、人文特色等，继续调整农业结构，积极发展畜牧业，大力发展小城镇二、三产业特别是农产品加工业，壮大县域经济。自1994年中央与地方实行分税制的财政体制后，中央和省对市、县两级的财政分配体制进行了多次调整，中央、省集聚了过多的资金。针对目前市、县两级财政困难，支持小城镇建设资金短缺的现状，应当采取“资金下移，缺口上移”的措施，支持小城镇各项事业建设。小城镇发展经济的道路应是多模式的。要走新型工业化道路，推进小城镇产业结构优化升级，培育发展具有地方优势的特色经济和支柱产业，重点加快劳动密集型产业的发展，大力发展金融、信息咨询、连锁经营、物流配送等现代服务业和观光旅游业。

有必要指出的是，以内生比较优势为基础的竞争力培育正在成为小城镇，尤其是资源缺乏型小城镇发展的重要手段。根据自身条件、竞争环境、市场需求及变化趋势，通过知识学习、技术积累和人才培育，作出相应的战略性产业选择，可以帮助小城镇实现长期效益的最大化，形成小城镇的独特魅力和吸引力。从长远考虑，应当在小城镇构建合理的城乡生产力布局和产业结构框架，形成城乡互动的产业发展格局。一方面要引导乡镇企业把适合于在小城镇发展的产业和产品向小城镇集中；另一方面，城市要在加快产业升级的同时，把技术成熟、产品成型的劳动密集型、资源密集型产业，采取技术转移、设备转移、兼并联合、设立子公司或建立新厂等形式，向小城镇转移。在统筹城乡发展过程中，小城镇要利用自身的比较优势，着力抓好三个方面的工作：一是大力发展农产品加工业；二是积极主动承接城市产业转移，发展劳动密集型、资源密集型的工业；三是围绕农民生产和生活需要，大力发展第三产业。

七、深化小城镇体制改革，促进经济与社会协调发展。

政府管理体制改革是小城镇体制改革的中心环节，既涉及农村生产关系调整，也直接触及农村上层建筑变革。应加快职能转变，发挥好政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，切实把小城镇政府的职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，保证基层政权正常运转。凡是农民不认可的改革不能强制推进；凡是农民一时不接受的改革，要先行试点让农民逐步理解和接受，避免由于小城镇发展中的工作失误造成对农民利益的伤害。应稳妥地推进以乡镇机构改革、农村义务教育体制改革、县乡财政管理体制改革为重点的综合配套改革；逐步建立与小城镇经济社会发展相适应的农村困难群众住房救助体系，探索农村宅基地有效流转方式，研究农村房屋产权登记与流通政策；完善小城镇公共设施投入与长效运行管理机制，推进村集体经济产权制度改革，资产变股权、农民当股东，确保农民带着资产进入小城镇，并享受集体资产的股权收益；加强农民职业教育和技能培训，在农民子女义务教育上，可以从9年制向12年制发展，延长3年的职业教育培训。

在小城镇执行国家土地政策问题上，应当完善土地承包政策，推进承包地使用权流转，确保进入小城镇农民的土地承包权益，解除进入小城镇的农民在土地经营权上的后顾之忧，保障农民在土地流转中失地不失利、失地不失业，让农民在小城镇发展中得到实际利益。在实践中，天津、江西、安徽等地正在进行小城镇迁村并点试点。试点的基本思路是：对大、中城市近郊条件比较成熟的小城镇，在保持基本农田总量不变的前提下，整合散居农民的宅基地，重新规划居住区、工业区，变平房为楼房，变散居为聚居，将农业用地向种田大户集中。在无偿提供农民住宅后，将节余出的建设用地进行整理、出让，进行商业开发，所得出让收益用于小城镇基础设施建设，支付农民住房建设成本。同时，将原有宅基地整理复垦，实现耕地总量的占补平衡。这种试点已经起到明显的示范作用，初步做到了农民向小城镇集中、工业向园区集中、耕地向种田大户集中，成为推动小城镇发展的一种崭新方式。

八、推进小城镇村庄整治，提倡使用新型实用技术。

为了解决小城镇发展中遇到的农民居住分散、生活配套设施欠缺、宅基地利用效率低下等问题，应根据小城镇的区位特点、经济状况和村庄实际，有针对性地推进小城镇村庄整治进程。对镇中村，主要采取拆迁新建的办法，建设以多层公寓为主的新村，集中安置农民；对规划的中心村和规模较大、实力较强的平原村，主要采取合并组建的办法建设组团型的农村新社区；对经济条件一般的村，主要采取整治改建的办法，整治环境，改造旧房，拆除违章建筑和违房；对地处偏僻山区、海岛的贫困村、小型村和“空壳村”，主要采取移民迁建的办法，异地安置农民。总之，小城镇的村庄整治应坚持由点到线到面，一个镇一个镇地整体推进，不搞形式主义，不搞强迫命令，不搞千篇一律，不搞包办代替，不搞盲目攀比。

小城镇的发展在追求当前经济效益的同时，不应忽视同等重要的社会和环境效益，必须改变以往粗放经营的经济发展观念，强化清洁生产，注重节约能源，充分利用绿色和可再生能源，保持稳定、持久和健康的发展模式。当前，符合小城镇实际需要的实用技术主要有以下几项：1．在近郊区的卫星镇推广实用、小型的生活污水集中处理系统，或采用人工湿地进行深度净化。这是成本非常低、非常有效的系统。2．在一般的小城镇坚持推广改良的沼气化粪池。3．对小城镇建房提供符合当地传统的、多种标准的图册，既能够延续当地文脉，又能够注意到环保生态。在近郊小城镇推行节约省地型住宅，根据国家保护耕地的政策，要大力提倡适合农民居住的公寓式、联排式的农民住房。4．大力推行小型的风能和太阳能以及地热的利用技术，全面推广节能技术，制定并强制执行节能、节材、节水标准，按照减量化、再利用、资源化的原则，搞好小城镇资源综合利用，实现经济社会的可持续发展。在小城镇，可考虑以一个村、一个居住小区为单位，进行集中利用风能、太阳能、地热的试点。(北京大学中国地方政府研究院执行院长 彭真怀)