乡镇撤并：虞城县的反复与反思

“零赋税”催生乡镇新体制

    长期以来，乡镇干部人员臃肿，在一些纯农业区多靠农民负担养活。如果说以前喊干部分流还是“雷声大雨点小”，那么，随着农业税的废除，乡镇机构及其人员的“精简”已如箭在弦上，不得不发。在新一轮乡镇机构改革开展之际，反思以往乡镇撤并、精简的教训，尤为必要。

乡镇撤并：虞城县的反复与反思

■ 半月谈记者 李钧德

    随着农村税费改革的不断深入，庞大的乡镇机构已成为农民负担反弹的最大隐患。如何进一步加大乡镇撤并步伐，使人员得到精简，已成为巩固农村税费改革成果的当务之急。然而，记者在河南农村采访时了解到，由于种种原因，河南省乡镇撤并工作进展缓慢。有人干脆称之为“纸上谈兵”，虽有文件落实却难。
    据记者了解，早在２００１年９月，河南省委、省政府就联合下发了《河南省撤并乡镇工作实施意见》（豫办［２００１］３７号）。文件要求对平原、丘陵地区３万人以下、山区区域面积不足１００平方公里、人口不足２万的乡镇进行撤并，以减少地方财政开支，减轻农民负担，促进农村经济发展。这个文件同时提出：撤并乡镇工作于２００１年９月开始，２００２年１月底前结束。
    据当时负责这项工作的河南省有关部门负责人介绍，按照该文件规定，全省大约有４７０余个乡镇需要撤销或合并。按照两个、三个并一个的原则，全省大约可以减少乡镇２００余个。但由于缺少相关的配套政策，人员无处分流，这个文件的精神至今也没有得到落实。尤其让人泄气的是，全省动作最快的虞城县，当时合并了３个乡镇，后来也因人员、债务等问题难以化解，又恢复到原来的格局。
    为了弄清乡镇撤并工作的难点所在，记者到虞城县进行了采访。
    据虞城县民政局局长康进京介绍，按照省里当时定的标准，虞城县应该撤并的乡镇有９个。但考虑到上面对干部分流没有具体政策，当时的县委县政府决定，先选３个乡镇作为试点。经慎重考虑，又参考了外省的经验，县委县政府最终决定，撤销大侯、八里堂、三庄等３个乡镇，分别合并到相邻的营盘、贾寨、稍岗。２００２年４月８日，县委正式下文合并，到２００３年４月底分开，合并后的乡镇只运行了一年时间。
    据记者了解，造成乡镇撤并困难的原因主要有以下几点：
    一、乡镇机构庞大，人员精简困难。即使勉强合并，如果解决不了人员分流问题，撤并乡镇的目的也很难达到。据曾任大侯乡乡长的刘克俊介绍，大侯和营盘两个乡合并前，大侯乡有干部职工１３８人，教师２８０人，营盘乡的干部职工人数比大侯乡还多。两个乡合并后，乡财政供养人员达到８００多人。僧多粥少，工资发不下来，再加上两个乡都负有几百万元的债务，干部职工成天打着标语到市里上访、告状，乡里各项工作几乎处于停滞状态。乡里又不敢随便分流人员，对不少乡镇干部来说，分流就等于下岗，只有回家一条路。在基层，能进到乡镇政府工作，要么有本事，要么有背景，你让谁走不让谁走？如果来真的，弄不好就会影响稳定；如果不来真的，乡镇包袱势必越背越重，合并的目的也难以达到。实在左右为难，最后只好“各回各家”。
    贾寨镇党委书记耿令华告诉记者，他们镇土管所原有１５个人，八里堂乡土管所有１０个人，两个乡镇合并后，２５个人天天围着农民的房子打转转。一见谁家盖了新房，马上就跑去收费、罚款。因为过去分属两个乡镇，罚款标准还不一样，同样是３间新房，有的村罚１０００元，有的村罚５００元，农民意见很大。计划生育检查、结婚登记，因为人员没有分流、各有一套人马，干脆各弄各的。上面让填报表，也是各填各的，最后再由镇领导把两个表上的数字相加后上报。
    二、乡镇财政缺口大，债务负担不平衡，也是造成乡镇撤并困难的一个主要原因。耿令华告诉记者，贾寨镇和八里堂乡合并后，债务加起来差不多有１０００万元。尤其是八里堂乡，欠的还都是个人的钱，债主成天追着屁股要。合并前３个月，仅法院的强制执行通知书，乡领导就接到１０多份。欠账那么多，上级不管，集体没有，又不敢向群众伸手，就是神仙也没办法。尤其是实行税费改革以后，乡镇收入大幅减少，光发工资都不够，如果再还旧债，日子根本没法过。经过几个月的“磨合”，最后还是决定“好合好散”。
    合并后的营盘乡日子也不好过。两个乡合并前，大侯乡有个农田水利方面的世行贷款项目到期，需要偿还。合并后，县财政直接从营盘乡的财政转移支付款中扣除了应该偿还的贷款３０万元。此举引起了营盘乡干部的不满。这些干部说，我们的工资都不能按时发放，凭什么替大侯乡还贷款？于是，４０多名干部跑到市政府，要求给个说法。２００２年夏季收农业税时，两个乡的群众都怕自己交的钱被另一个乡使用，或用于还账，干部们则怕自己收了税款却发不了工资，最后，对上级的交税通知，他们干脆都不理不睬。
    据虞城县有关负责人介绍，因为种种矛盾难以调和，２００３年４月，一度被撤并的大侯、八里堂、三庄等三个乡镇，各自又恢复建制，县里也重新配备了领导班子。但是，因为人员负担太重，这些乡镇日子都很难过。据刘克俊介绍，由于去年农业税降低３个百分点，而乡里的人员、开支压缩不下去，到今年４月初他离开大侯乡时，乡里的债务已经超过４００万元。最多的一天，他曾经接到法院的４份“强制执行通知书”。
    贾寨镇党委书记耿令华告诉记者，仅去年一年，贾寨镇就新增债务７０多万元，加上陈账，贾寨镇外欠债已达５４０万元，今年农业税全部减免后，光靠工商税收，全乡干部职工不吃不喝，差不多也要１０年才能还清欠账。
    据虞城县一位不愿透露姓名的负责人介绍，因为农村税费改革力度不断加大，乡镇收入急剧减少，２００４年秋季，商丘市又组织各县进行了一次乡镇机构改革，要求大乡保留７７人，小乡保留７１人。按此标准，虞城全县需要分流干部职工近５０００人。个别人多的乡镇，需要分流３００多人。后来，也是因为上级没有出台相关的配套政策，市县财政难以支付巨额人员安置费用，这一改革最后也是不了了之。总结是报上去了，人员却没有减下来。
    有着２２年乡镇工作经验、现任虞城县广电局党组书记刘克俊认为，随着农村税费改革的不断深入，特别是农业税全部取消以后，乡镇撤并、人员精简工作势在必行，这也是保证农民负担不发生反弹的治本之策。问题的关键是，要想减负，必须减人；要想减人，必须要精密部署，统筹安排，不能简单地向社会上一推了之。对这个问题，国家要早下决心，尽快拿出方案和政策。如果对债务和人员问题解决不好，撤并乡镇的目的就很难达到，减负工作就会始终存在隐患。

　　　　　　　　　　　　　　　　（半月谈内部版2005年第5期）