江苏仪征县域经济发展的催化剂

　　在工业化、城市化和农业现代化同步快速推进的今天，保护耕地与促进发展是一对矛盾。如何做到两全其美，实现双赢？江苏省仪征市从2006年起，依托城乡建设用地增减挂钩政策，大力实施城乡增减挂钩试点和万顷良田建设工程试点项目，推动耕地、建设用地、劳动力、市场需求与公共服务等四大资源集聚，积极探索新形势下推动县域经济发展的新路径，取得明显的成效。

　　“双保”共赢：铆足了经济发展后劲

　　仪征地处江苏省中西部，人均耕地1.1亩，只有全国人均耕地数的78%，而且大部分耕地分布在该市中北部的低岗丘陵地区，成片的大规模的地块比较少，再加上耕地后备资源匮乏，守护上级下达的耕地红线难度很大。但同时仪征是一个拥有扬州化工园和市经济开发区两个省级园区的县级市，另外还有一个汽车工业园，经济社会发展迅速，特别是随着总投资100亿元的上海大众整车、总投资53亿元的华电热电联产、总投资2.8亿美元的中电电气和总投资6.5亿美元的远东仪化石化PTA等一批重特大项目纷纷落户仪征建设，该市工业化、城镇化和农业现代化等各类建设对土地资源需求呈现一种旺盛的态势。据仪征市国土资源局局长蒋林介绍，近年来仪征市年均土地需求数量在5000亩左右，而上级下达的计划指标只有约1000亩，约占总需求量的五分之一，远远满足不了经济发展需求。一边是耕地红线需要坚决守护，一边是项目建设用地需要合理保障，保护资源与保障发展之间的矛盾越来越突出，似乎形成了一种此消彼长的局面，成为当地主政者特别是国土部门的一道难题。

　　但是这个难题的破解在2006年迎来了新的曙光，这一年，仪征被列为江苏省首批开展城乡建设用地增减挂钩试点的地区，这项旨在促进耕地资源、建设用地资源集聚，提高农村土地利用效率的试点工作为仪征提供了广阔的空间。调查显示，仪征市农村居民点建设用地15.68万亩，人均宅基地280平方米，远高于人均150平方米的国家高限标准，户均宅基地更是高达886.7平方米，通过把农村散乱、粗放、低效的建设用地，如撤并的庄台、田埂、废弃道路、边角地等进行复垦，可以有效增加耕地面积。按人均100平方米计算，全市经过增减挂钩试点，可净增耕地10万亩。截至目前，该市总共实施完成117个挂钩项目，累计投入资金 3.77亿元，实现净增耕地8648亩。2010年，仪征市又启动了万顷良田建设工程试点，总规模1.98万亩，项目实施后可以实现新增耕地2628.2亩，目前已实现净增耕地679亩。经过统一规划和开展“田、水、路、林、村”综合整治，建成了具备良好水利灌溉条件和便于机械化耕作条件的优质“大田”，耕地质量显着提高。

　　对通过挂钩和万顷良田置换出的土地指标，仪征市在优先安排农民安置房、基础设施等配套建设用地后，节余的用地指标按照规范、有序的要求，用来调剂弥补项目建设用地缺口，大大改善了土地指标紧缺的状况，充分缓解了土地资源的硬约束。目前，仪征市共使用挂钩和万顷良田周转指标6551亩，解决近300个项目的用地难题。正是由于有了城乡增减挂钩项目和万顷良田建设工程作支撑，仪征这几年虽然大项目集聚发展，用地成喷涌之势，但仪征的耕地数量不仅没有减少，反而还略有增长，保护资源与保障发展实现了双赢。

　　反哺农村：注入城乡统筹新活力

　　聚地先聚民，安民先安居。在推进土地增减挂钩和万顷良田整治的过程中，仪征坚持把安置好作为移得出、促发展重要前提，通过高标准规划建设农民集中居住区，构建科学合理的利益补偿分配机制，走出了一条聚地与聚人联动、安居与安民并进的新路，农村面貌也得到了极大改善。

　　仪征的中后山区，原本是经济发展较为落后的地区，新农村建设也因内生动力不足在一定程度上受到限制，一些庄台由于没有规划，自发扩张，缺乏管理，脏、乱、差长期成为村庄的代名词。近年来，仪征利用万顷良田等土地整治项目运作带来的强劲资金流，采取零拆整建的形式，有效撬动了农民投资建房的积极性，投资的乘数效应得到了充分发挥。据统计，仪征通过挂钩项目带动集中居住区建设的投入规模在16亿元左右，先后建成新型农民集中居住区42个，3688户农户搬进了新家，人均住房面积达到了42平方米。这对于农村来说无论是投入强度，还是政府的补助力度，都是非常罕见的。投入带来的最为直接的效用就是农民居住环境和村容村貌的改善。放眼望去，整齐划一的农家小院、错落有致的绿化景观尽收眼底，不禁让人联想到“田成方、路成网、家家户户住楼房”的民间小调曾经对新农村的憧憬，而今已在仪征的中后山区变成了现实图景，无疑也成了一道亮丽的风景线。原来的汪云村，房子稀稀拉拉，到处杂草丛生。整村搬迁后，新建的集中居住区单门独院的特色保持了下来，整齐划一的建筑风格，俨然跟城市社区没有任何不同。

　　去年，江苏省省长李学勇到仪征调研时，亲自到集中居住区的农民家中了解和查看居民的生活情况，在农户刘忠宝家中，看到水、电、气、网一应俱全，洗衣机、空调、电脑等家电应有尽有时，他对仪征把开展万顷良田整治与推动农民集中居住结合起来的做法和成效给予了高度肯定。现在，农民集中居住区成了土地整治项目“移民”的安居地，也成了人气与目光的集聚地，磁吸效应不断放大，在一些小区，非项目区居民入区建房户数甚至达到了三分之一以上。我们在走访其中一户农户李波时，他说：“看到邻庄的农户现在都住上了漂亮的小洋楼，环境干净了，出行方便了，生活也舒适了。你看，人多也热闹，还互相有个照应。”

　　农民搬进集中居住区后，精神风貌也发生了前所未有的变化，讲卫生、讲礼貌的自觉性也高涨了起来。今年，仪征开展美好乡村建设行动，这些搬迁安置的农民集中居住区，因基础条件好，首批就纳入了星级庄台创建计划，配备了保洁员，配齐了垃圾收集和转运设施，落实了长效管护措施，良好的生活生态环境有了更为持久的保障。

　　尊重民意：农民得到最大实惠

　　听民声、顺民意，始终把保障农民利益作为出发点和落脚点，这是仪征在推进试点工作中一直遵循的原则，也是仪征试点工作最大的特色。

　　仪征市国土资源局蒋林介绍：“挂钩试点工作之所以在仪征取得了显着成效，关键就在于我们坚持把农民的意愿放在第一位，在推进过程中，充分听取村民组织和群众意见，不搞强拆强建，严格按照相关法律法规和土地利用总体规划的要求，在取得相关土地所有权的同意后，与其签订搬迁协议，切实维护农民和集体经济组织的合法权益。”

　　事实上，仪征项目区内农民搬迁的积极性都很高，甚至有许多非项目区的农民，都愿意到集中居住区建房居住。百寿村支部书记陈义林介绍：“现在搞挂钩，宣传这一块基本不用费多少劲，今年以来主动报名到集中居住区建房的农户已经有70多户。”归根结底，这还是因为农民看到了项目实施带来的实实在在的好处。

　　一方面，在项目实施前，仪征结合新一轮土地利用总体规划修编和乡镇总体规划调整，对农村宅基地利用情况现状进行了充分调研和摸底，科学、合理的确定了项目区、拆旧区和建新区的位置及规模，新建区大多选址在集镇附近或交通道路旁边，出行便利、设施完善，居住在新区的农民生活环境可以极大改善。

　　另一方面，在推进过程中，为保证农民生活水平不降低，仪征对项目区搬迁农户给予资金补助，并套了相关的奖励政策。补助资金加政策激励金加在一起，可占到建房成本的40%。正如刘集镇百寿村项目区的农户陈先勇说的：“我家的房子，是上世纪80年代末建的，显得有些破旧了，一直有建新房的想法，当时政府补助我10万元钱，自己只掏了15万元，就在集中区拥有了一栋崭新的两层小楼房”。

　　项目施工中，当地还尽可能招用所在地农民，让农民在项目实施阶段就通过投工、投劳取得收益。集中居住区的建设和房子的装修，也为本地从事建筑行业的水电工、瓦工、木工提供了大量就业机会。一些农民的收入与以前比提高了2-3倍。

　　对项目区腾出的耕地，实行规模经营，实现了土地效益最大化，也为搬迁后的村民带来稳定的收益。土地流转后，新招引设立的工厂给农民就地就业创造了条件，提高了农民收入。

　　为了解除农民们的后顾之忧，项目完成后，依法做好土地权属调整，及时办理确权、登记发证，让土地所有者、使用者吃下了“定心丸”。