时评：“省管县”改革要警惕市场分割和县域竞争

　　省管县是一个进步，但我国市管县问题已经不是简单的行政区划问题，而是结构性的“政府与市场”的关系问题，我们需要从政府与市场关系这一更高层次上矢力改革。

 　　2009年中央一号文件提出：稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。当下的市管县体制改革有望进一步加速。

　　市管县体制增加的最大成本不是行政成本

　　市管县体制改革是在两大背景下发生的。第一，市场化改革已进入攻坚阶段，但政府转型仍未根本完成，政府替代市场、管制替代交易的现象仍不鲜见。第二，我国加入WTO后亟待消除国内市场壁垒和地区封锁，上世纪90年代以来，我国各省市县之间地区封锁、市场分割相当严重。

　　市管县体制的根本弊病在于“政府-市场”关系问题。人们大都将市管县的弊病概括为所谓“市县争利”、“法律依据不足”、“小马拉大车”、“虚假城市化”，而这只是表象而非本质。市管县体制增加的最大成本不是行政成本，而是交易成本；降低的最大效率不是行政效率，而是市场效率。详言之，市管县体制的根本弊病就是政府对经济的过多规制和过分干预。在市管县体制下，市和县两级政府均有足够的投资冲动和政绩冲动，动辄大兴土木搞城市的“面子工程”，动辄“零地价引进外资”等。

　　这种“诸侯经济”现象和市场分割行为的根本动因在于：

　　其一，以放权让利为核心的中央地方关系改革，使各级地方政府相互独立、相互竞争。为实现本地区的高增长，地方政府往往不顾资源配置的整体效率，积极推行地方保护，从而导致诸侯经济、区域壁垒现象。

　　其二，在分税制实施后，地方政府能否增加财政收入，主要取决于本地生产性企业的效益。这种深刻的利益动机进一步加剧了“诸侯经济”现象。

　　其三，许多地方法院听命于地方政府，司法的公正性难以保证，区域的市场分割问题难以通过司法最后解决。

　　在市管县的传统体制当中，市县两级政府在地区封锁、市场分割、干预经济上扮演了极为重要的角色。尽管近年来我国各级政府纷纷减少行政审批事项，但根据估算，目前我国至少有4800多万规制事项，其中，城市政府平均有7500多项规制，660多个市共有450多万项规制；县平均有2500项规制，1500多个县共有200多万项规制。规制的大量存在反衬出市场的无力。

　　可见，省管县虽然是一个进步，但我国市管县问题已经不是简单的行政区划问题，而是结构性的“政府与市场”的关系问题，需要从政府与市场关系这一更高层次上矢力改革。

　　省管县之下，仍要警惕市场分割和县域竞争

　　务要警惕的是，市管县体制改革通过“虚化地级市”和“强县”，很可能使“婆婆管经济”变为“公公管经济”。原来无论是“大马拉小车”，还是“小马拉大车”，至少地级市还能在引导和协调县际竞争协作上发挥作用，而一旦地级市突然虚化，在省级政府管理幅度不变的情况下，很可能加剧各县之间的市场分割和县域竞争。

　　因此，取决于当前我国宏观体制改革的情势，未来的市管县体制不能单体推进，只有在行政权力加快退出市场的制度环境中，市管县体制改革才可能具有实际意义。

　　根据诺贝尔经济学奖获得者诺斯的观点，发达国家的兴起就在于国家对经济人的关系上从“政经不分型”到“政经保持距离型”这一根本转变。因此，首先也是最根本的，要以“有限政府”、“公共服务型政府”为目标，逐步但坚决地推进政府再造，使政府从所有者和经济活动的直接管理人，向监管人和规则制定人转变，真正致力于提供一个能有效降低交易成本、鼓励竞争和创新的一流的制度环境。

　　其次，由于改革后县级行政的经济社会管理权得到扩大，在不实行“缩省”即省管理幅度不变的前提下，省对县的直接管理很可能力不从心，县级政府对市场的位能将会增强，从而极可能为追逐政绩而侵蚀市场机制，加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展。因此，实行省管县之后，必须注意加强对县的监督和制约，这种监督和制约不仅来自上级政府，更需要通过改革地方治理，推进民主改革来实现。（朱香敏 北京 学者)