本文作者、北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀（右）与中共中央党校副校长韩树英在广西调研。（资料图片）
本文作者、北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀（左）在上海主持日本企业对广西投资会议。（资料图片）
今年春节后，我对2003年以来农村信用社（含农村商业银行、农村合作银行，下同）改革试点情况进行了专题调研。总体印象是，尽管农村信用社担负着农民增收、农业发展和农村稳定的重大责任，但由于涉农金融具有收益低、成本高和风险大的特点，加上产权制度模糊，管理体制不顺，当前迫切需要进一步深化改革。通过对广西的样本分析，我建议试验省级统一法人的农村商业银行，在产权制度和管理体制两个关键环节上取得实质进展，有效化解和防范农村金融的系统性风险，实现可持续的政策性支农目标。
一、2003年启动的新一轮农村信用社改革试点，仍然没有找到妥善解决产权制度和管理体制的有效途径。
自1984年国务院批转《中国农业银行关于改革信用合作社管理体制的报告》起，农村信用社改革已经历时27年。如果从1996年国务院颁布《关于农村金融体制改革的决定》算起，农村信用社改革也进行了15年。对于农村信用社而言，改革从未停止过。但几经风雨未见好转，引起了各方面的关注和争议。正因为如此，当2003年再次拉开新一轮农村信用社改革序幕时，所有人都寄予了厚望。
1.1、新一轮改革试点取得了阶段性成果。 2003年6月27日，国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发[2003]15号)下发，决定在浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏8省（市）率先进行农村信用社改革试点。2004年8月17日，国务院办公厅又下发了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号），包括广西在内的21个省(区、市)被增补到改革试点行列中。2007年8月10日，海南省农村信用社联合社在海口市挂牌，标志着农村信用社第一阶段的改革试点任务基本完成。除没有农村信用社的西藏外，全国30个省（区、市）、３万多家农村信用社都进行了程度不同的实践和探索。
截至2010年底，新一轮改革试点的阶段性成果包括：一是管理权限由中央下放到省级政府。北京、上海、天津、重庆和宁夏组建了农村商业银行，其余的25个省（区）则成立了省级农村信用社联合社（以下简称省级联社），农村信用社在地方上有了相对独立的管理机构。二是明确以股份制为主导方向。全国共组建84家农村商业银行、216家农村合作银行和1,976家县（市）农村信用社。此外，还有678家省级联社、地市联社和乡镇信用社。三是化解了部分历史包袱。中央和地方政府采取保值贴补息、税收优惠、央行专项票据和专项贷款等扶持措施，帮助1,713个县级农村信用社全额消化了历年亏损挂账。四是初步改善了经营管理状况。农村信用社实现账面利润949亿元，计提资产减值损失前的资本利润率达到32.4%，高于银行业平均水平10个百分点以上。
1.2、新一轮改革试点仍没有解决核心问题。新一轮改革试点把管理权交给省级政府，事实上并未理顺省、县两级法人管理体制。省级联社作为一种过渡性制度安排，在建章立制、不良清收和支农服务等方面发挥了一定的现实作用。但由于产权制度和管理体制不到位，造成信息不对称环节增多，省级联社被迫在保稳定的压力下过度依赖行政手段干预下级行（社）的经营管理活动。突出表现在：通过行政命令方式任命下级行（社）管理人员，管班子上越位；以最高经营管理机关的形式下达刚性指标，管规划上错位；对下级行（社）市场营销体系建设等方面支持不足，管服务上缺位。省级联社所面对的这些制度困惑，与建立产权清晰、管理规范的现代金融企业制度背道而驰。
需要指出的是，一个具有完整架构的农村金融系统，必须构建以资本为纽带、以股权为联结、以规则为约束的产权制度，具备一套自上而下的规范化管理体制。但从实际运行情况看，由于省级联社对县级社的治理关系没有理顺，个别下级行（社）的经营困难甚至扩大至全省，无形中放大了农村信用社的整体风险。据我了解，农村信用社案件数量、涉案金额长期占全国银行业60%以上，案件数量居高不下。之所以出现这种状况，是因为很多省级联社的产权制度和管理体制存在着制度性缺陷，尚未建立应对系统性危机的预警机制和程序。从严格意义上说，过去九年农村信用社经营状况的好转，主要得益于改革试点政策的外力作用，而不是靠完善产权制度和管理体制等内生动力所取得的成果。
1.3、进一步深化改革是大势所趋。从人民公社到农业银行，再到人民银行，尽管农村信用社的管理权几经易手，却始终没有找到化解产权制度和管理体制的有效途径，股本金几经改革都难以达到资本属性。我认为，省级联社改革需要按照市场化规则，走出一条由小到大、由分到合的制度变迁之路。从这个突出问题着手，应该更容易取得效果，也会获得省级联社的广泛支持，避免爆发农村信用社的系统性金融风险。早在2008年，银监会就已经意识到，集金融企业、行业管理和政府行政管理三项职能于一身的省级联社，出现了各种越位、错位和缺位现象。但迟迟下不了决心的顾虑在于，省级联社的改革方向究竟在哪里，与下级行（社）保持一种怎样的关系，来自各方面的意见和思路并不统一。
从趋势上判断，进一步深化改革就是要以产权制度和管理体制为抓手，从顶层制度设计上构建一个完整的农村金融系统，在这个方向性问题上必须选准切入点。否则，树根不动树梢白摇。我认为，省级联社在市场化改革路径下走得越早越远，越能获得更大的发展空间。既然中央已赋予省级政府对农村信用社的管理权，就应该支持各地提出符合自身实际的改革模式，自主自愿地大胆尝试。监管部门应当适度放宽准入条件，鼓励各地对省级统一法人、联合服务公司、联合银行和金融持股公司等多种模式的探索。只要有利于为农民、农业和农村提供金融服务，有利于化解和防范农村系统性金融风险，有利于提高整体运行效率和经营管理能力的改革模式，都应当允许试验。
二、支持广西壮族自治区组建省级统一法人的农村商业银行，为省级联社改革提供一个更为成熟的样本。
2005年以来，国务院相继批准北京、上海和重庆3个直辖市组建农村商业银行，天津分别组建农村商业银行和滨海农村银行，宁夏合并省级联社和两个县联社组成黄河农村商业银行。但到目前为止，全国还没有一家严格意义上的省级统一法人的改革先例。在这一背景下，广西壮族自治区人民政府两次请示国务院，要求重组广西农村信用社联合社（以下简称广西区联社）为省级统一法人的农村商业银行，银监会、财政部和人民银行在总体上也认可了这一改革方向。
2.1、国务院明确要求组建广西农村商业银行。2009年12月，国务院在《关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》（国发[2009]42号）中，鼓励广西先行先试，明确提出“开展省级农村信用联社改革试点，在保持农村信用社县级法人地位稳定的前提下加快组建广西农村商业银行”。这一鲜明定位，集中体现了中央对广西再创辉煌的殷切期待。自治区党委、政府认真落实国务院的战略部署，郭声琨书记、马飚主席与银监会主要领导亲自进行沟通，希望支持广西区联社尽快完成向农村商业银行整体过渡的改革目标。这个目标的总体设想，是在广西区联社的基础上，由全区的90家县级农合机构自愿参与重组，引进战略投资者组建省级统一法人的广西农村商业银行股份有限公司。
据我了解，广西2005年启动了新一轮改革试点，至今有31个县级农村信用社达标组建为农村合作银行，居全国第三位、西部地区第一位，具备了全区统一法人的制度运行环境。无论是硬件配备还是软件建设，广西区联社都走出了一条示范之路，连续6年获得自治区政府颁发的“金融机构支持广西经济发展突出贡献奖”。截至2010年底，广西区联社各项存款余额2,255.12亿元，各项贷款余额1,564.47亿元，分别是2005年的4.2倍和4倍，存量和增量市场份额多年居全区银行业第一位；实现资产总额2,919.39亿元，经营利润43.3亿元，分别是2005年的3.4倍和12.1倍。在全国农村中小金融机构监管工作会议上，广西区联社作为全国唯一一家省级联社作了典型经验介绍。银监会还为此专门致函自治区人民政府，充分肯定广西区联社规范履职、夯实基础的做法，并向全国推广。
2.2、银监会、财政部和人民银行总体上认可广西的改革方向。广西壮族自治区人民政府在 2008年11月、2010年8月两次向国务院请示，请求将广西区联社组建为广西农村商业银行。国务院办公厅秘书二局也分别以办[2009]2925号、[2010]0211号文，将两份请示批转银监会并商财政部和人民银行提出意见。2010年11月25日，银监会在给国务院《关于深化广西壮族自治区农村信用社联合社改革有关事项的请示》（银监字[2010]201号）中指出，广西区联社具备了启动改革的基础条件和政策优势，深化改革的时机较为成熟，原则同意改革方向和要求，并建议在充分征求各方面意见的基础上，制定具体改革方案报国务院审批。财政部和人民银行也原则同意广西研究制定改革方案，报国务院批准后实施。
应该说，广西农村商业银行的改革方案经过了全面权衡，特别是全区90家县级农合机构自愿参与的改革路径，好机构与差机构共同重组，整合难度较低，改革成本较小，符合国策、区情和社情。但目前争议的焦点在于，银监会在总体认可的前提下又有所保留，认为不宜采取全区统一法人的改革模式。人民银行也认为，省级联社改革应保持县级联社法人地位，建议进一步研究论证，具体改革目标和模式可待广西制定改革方案后报国务院批准。相比之下，财政部的态度一直非常明朗，表示全力支持广西结合实际，大胆创新，并明确建议删除银监会“原则上不实行以省为单位的统一法人”的表述。
2.3、如何评价省级统一法人的农村商业银行。一些学者担心，组建省级统一法人的农村商业银行，理论上就会追求利润最大化，也就因此会弃乡进城并最终削弱对农民、农业和农村的支持。但我所掌握的情况却不是这样。上海农村商业银行在全国首推了支农主题信用卡“鑫农卡”，与上海市农委合作解决了农民专业合作社融资难题。北京农村商业银行涉农贷款占全市银行业40%，其中农户贷款占全市银行业90%以上。需要指出的是，现有的省级农村商业银行，仅仅是对4个直辖市全辖范围和宁夏3个农合机构重组的一种尝试，对现有的25个省级联社缺乏说服力。在这种情况下，选择一家具备基础条件的省级联社先行先试，可以避免理论层面上的各种设计和空谈。哪种模式好，哪种模式不好，需要经过实践检验。
也有监管部门担心，组建省级统一法人的农村商业银行，有可能动摇县级农村信用社的地位。这也需要学会倾听各个角落的声音，并从中作出准确判断。这次国际金融危机发生后，美国有236家中小银行倒闭，从一个侧面说明规模越小抗风险能力越差。根据我所了解的情况，广西90家县级农合机构普遍存在资本净额小的情况，其中56家资本净额甚至低于2亿元。按照银监会单户贷款额度不超过资本净额10%的规定，这些农合机构的单户最大贷款额度只能控制在2,000万元之内，很难满足大型涉农项目的资金需求。我认为，农村信用社是一个相互影响的脆弱系统，其中任何一家机构出现风险，都会直接危及到全省的金融安全。但在现有的省、县两级法人体制下，省级联社难以直接实施资金救助。组建省级统一法人的农村商业银行，可以有效统筹行业管理与系统自律的关系，发挥规模经营优势，实现跨县域的支农资金配置，增强农村金融服务。
三、巩固农村信用社的支农主力军地位，从顶层设计上解决农村金融服务不足等制度性难题。
2006年12月22日，银监会公布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，从资本准入范围、金融机构业务准入条件等方面调低了农村金融准入门槛。随着这项金融新政的实施，小额贷款公司、各类资金互助组织、村镇银行、外资银行和邮政储蓄银行都在农村扎根，与农村信用社在市场定位、业务产品和客户群体等方面完全重合，对农村信用社原有的理念、文化和经营机制形成了全面冲击。
3.1、加大农村信用社的货币信贷支持力度。根据银监会统计数据，截至2010年底，农村信用社资本充足率为8.7%，比银行业平均水平低3.5个百分点；不良贷款率为7.26%，比银行业平均水平高6.12个百分点；拨备缺口386亿元，拨备覆盖率比银行业平均水平低157.7个百分点，低于监管要求89.4个百分点。有鉴于此，我认为需要对农村信用社实行差别化的货币信贷政策。具体建议包括：
（1）农村信用社作为支持三农的金融主力军，50多年来积累了巨大而沉重的历史包袱。这是农村信用社一道绕不过的障碍，如果没有后续政策支持，单靠每个县级社自我化解大约需要15~20年时间。在新一轮改革试点过程中，仅进行了一次性的央行专项票据兑付，对改善农村信用社资产质量没有达到预期效果。应参照对国有商业银行剥离不良资产的方式，加大对农村信用社尤其是对老少边穷地区农村信用社的支持力度，或再次发行央行专项票据，或由财政直接拨付专项资金，对改革试点前形成的历史包袱（含非信贷不良资产）进行二次处置。
（2）根据中国人民银行《关于切实做好县（市）城市信用社更名为农村信用社有关问题的通知》（银发[2001]105号）的要求，一部分县级农村信用社为城市信用社承担了用于保支付的资金、代管期间保支付的救助资金和人民银行直接注入城市信用社的紧急再贷款利息。应妥善解决这个遗留问题，尽快落实更名改制的城市信用社亏损资金弥补政策，特别是以农村信用社名义向人民银行申请用于城市信用社的保支付再贷款利息（本金在2008年央行专项票据兑付时已归还），可考虑免除债务。
（3）调整对农村信用社的监管政策，按银监会单户贷款额度不超过资本净额10%的规定，一大批县级农村信用社都不能满足一家个体户、小企业的贷款需求，应允许适当突破涉农资金的单户集中度比例，通过个案报备处理的方式支持农村信用社培养优质企业或重点项目；根据省级联社的风险管控能力，应由各省银监局实行分类监管，债券投资范围可适度放宽至AA级以上企业债券和A-1级企业短期融资券；商业银行对农村信用社债权的风险权重，可参照对商业银行债权风险权重执行，即原始存款期限4个月以内的按0%计算， 4个月以上的按20%计算。
3.2、加大农村信用社的财政补贴和税收优惠力度。当小农经济仍然占主导地位的时候，农村信用社实际上承担着政策性金融机构的责任，业务主体被严格锁定在农民、个体工商户和农村微小型企业，而且不允许退出农村市场。我认为，既然支持三农带有公共物品的特征，中央就应当给予农村信用社财政补贴和税收优惠政策。具体建议包括：
（1）按照建设新农村、统筹城乡发展的总体战略部署，中央要求３年内必须消除基础金融服务空白乡镇。但实际情况是，农村信用社在乡、镇（含）以下行政区域布设ATM、POS、存取款一体机和自助缴费机等自助设备，设立定点定时服务网点，普遍都存在着运营成本高、营业收入难以支撑网点正常开支的情况。因此，应抓紧制定对偏远地区新设农村金融机构费用补贴等办法，落实改善农村地区支付服务环境和新设金融服务点的专项财政补贴。
（2）根据国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号）的要求，对1994～1997年期间亏损的农村信用社，因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多付的保值贴补息，由中央财政在3年内拨补。但这项政策的缺陷在于，没有亏损的农村信用社同样在执行国家宏观政策，开办保值储蓄也垫付了保值贴补息，却因为盈利就要自行消化多付的保值贴补息。为了显示积极的正向激励作用，应让这一时间段盈利的农村信用社，同样享受国家拨补保值贴补息的扶持政策。
（3）截至2010年底，农村信用社各项贷款达到5.7万亿元，占全国银行业11.1%。其中涉农贷款3.9万亿元，占全国银行业32.9%。涉农贷款中农户贷款2万亿元，占全国银行业78%。针对这一现象应具体问题具体分析，在鼓励增加涉农信贷增量的同时，对农村信用社存量涉农贷款给予专项财政补贴，实行专款专用、封闭运行，有效解决农村贷款收益率低所引发的“不经济”问题。
3.3、 加大农村信用社的制度创新力度。农村资金缺，本质是农村金融服务弱。既然农村金融格局的多元性、开放性和竞争性不可逆转，农村信用社就必须在服务三农与商业化之间找到平衡点，建立一套全方位的农村金融服务体系。我认为，在农村金融市场竞争不断加剧的背景下，加大农村信用社的制度创新力度，是弥补体制落后和市场失灵的一种金融形式。具体建议包括：
(1)根据国务院《关于进一步加强住房公积金管理的通知》（国发[2002]12号）、财政部与劳动和社会保障部《关于印发《社会保障基金财政专户管理暂行办法》的通知》（财社字[1999]117号）的规定，住房公积金和社会保障基金必须在工商银行、农业银行、中国银行、建设银行和交通银行开户办理，这显然不利于农村信用社扩大资金来源。应取消这种不合理的限制性规定，为农村信用社创造良好的业务环境，多渠道增加支持三农的资金实力，提高支农服务水平。
（2）从总体上看，农村信用社距市场化的发展路径还很远，产权不清晰、机制不灵活和法人治理不完善等等，都有可能成为被市场淘汰的隐患。惟一的出路就是严格按照市场化的要求提高自身素质。2005年6月，银监会撤销青海省格尔木市8家农村信用社，传达了由市场决定农村信用社命运的信号。应建立农村信用社存款保险制度，用于处置个别基层社经营失败所带来的社会风险，对利益受损者给予补偿，形成标准明确、操作规范的市场退出机制。
（3）截至2010年底，全国有2,954个农村信用社、农村商业银行和农村合作银行，占银行业金融机构的78.5%。他们大部分分布在县及县以下农村地区，负债超过10万亿元。鉴于农村信用社在县域内新吸收的存款主要用于当地发放贷款，县（市）政府应按照“存贷同比”的原则，把财政部门管理的存款以及机关、团体和行政事业单位的存款按贷款相同份额比例存放在农村信用社，建立农村信用社支持地方经济社会发展的长效机制，减少县域资金外流。
在进行这次专题调研时，我深知要用犀利的目光刺穿与真实最为接近的表层，向事实的深处不断拓展，给所有农信人力量与信心。面对这个国内金融史上最复杂的难题，我初步得出了以下三点结论：
第一，2003年开始的新一轮改革试点，中央除了在财税政策上给予倾斜和优惠之外，央行还以专项票据的形式帮助消化了农村信用社的部分历史包袱。这是值得肯定的，但必须审慎评估这个输血式方案的阶段性成果。央行专项票据的门槛正在提高，一批没有做好功课的农村信用社仍被挡在门外。即使是成功兑付的农村信用社，仍有一半的历史包袱没有化解。进一步深化农村信用社改革，不仅是一个金融安全问题，而且事关农村乃至整个国家的稳定。
第二，农村信用社是银行却从未叫过银行，特别是形似神不似的法人治理结构严重制约着今后的生存发展。如何发挥好省级联社的作用，同时又更好地服务于农民、农业和农村，是摆在监管部门面前的一道必答题。这就表明进一步深化改革是一个不断否定、修正以至完善的过程，应当赋予现有25个省级联社主动探索的创造性，从制度上尝试产权清晰、组织有效的多种管理渠道。
第三，除4个直辖市和宁夏以外，全国还没有一家严格意义上的省级统一法人改革先例。在进一步深化改革过程中，支持广西组建省级统一法人的农村商业银行，符合国务院进一步促进广西经济社会发展的要求，符合广西区情和社情，也得到了银监会、财政部和人民银行对改革方向的总体认可。如果广西能率先试验，所涉及的股权结构、治理架构必然会吸引业界的广泛关注，从而有效避免省级联社改革有方向、无路径的尴尬。
